造纸厂因污染被村民举报，行政机关撤销行政许可应受到严格的限制

案情概述

1999年7月，浙江省某市政府印发《关于建立工业园区的通知》。2002年5月，市政府作出《批复》，明确工业园区以发展造纸工业及相关行业为主。A造纸厂位于该市工业园区内，附近居住着多户自然村村民。2003年5月，市环保局作出《关于A造纸厂年产3万吨高档涂布白板纸新建项目环境影响报告表的审批意见》。2008年年初，该造纸厂未经审批擅自将年产3万吨生产规模扩产至7万吨。同年10月，市环保局对造纸厂的违法行为作出责令停止生产并罚款20万元的行政处罚，同时限期补办环境影响评价文件审批手续。12月，造纸厂委托某环保公司编制完成《技改项目环境影响报告书》，在项目环评编制期间通过发放公众参与调查表进行了公众调查工作，征求了项目周边单位和个人的意见，并在街道政府公告栏、民主村、工业园区内以张贴公告的形式对项目环评信息进行了公告。月底，省环保厅作出《复函》，委托市环保局审批造纸厂年产7万吨高强瓦椤纸技改项目等36个项目，造纸厂向环保局提出行政许可申请，提交了《技改项目环境影响报告书》。2009年1月，环保局在报纸、官方网站对项目进行了环保公示并作出审批意见。当地村民童某等50余人获悉后向环境保护部申请行政复议，要求撤销审批意见，环境保护部予以维持，童某等人不服向法院提起行政诉讼请求撤销该审批意见。

之所以提起诉讼是因为童某等人认为该审批意见不合法，理由如下：一、根据相关文件涉案规划用地性质是工业用地、公路以北地块规划为公共设施用地，街道将根据项目的开发时序逐步实施规划，长远来看涉案自然村将整体搬迁至公路以北。显然，规划的实施应该是村庄先迁出，企业才迁进来，但现状是村庄搬迁前造纸企业已先建造，村庄受到的污染无法避免，但审批意见未考虑到该问题。二、环境影响报告书对于区域声环境执行空气质量标准3类标准，而3类声环境功能区是指以工业生产、仓储物流为主要功能，需要防止工业噪声对周围环境产生严重影响的区域，显然不能满足本案对声环境的要求。本案应适用1类或2类声环境功能区。三、编制环境影响报告书及审批意见作出前未征求村民意见程序违法。

法律分析

本案中，造纸厂是作为第三人的身份参与的诉讼，其认为在申请行政许可前已履行公众调查的程序要求且2010年在市政府及街道的调解下已与周边村民达成调解协议，对村民进行了补偿，审批意见不能被撤销。

根据《浙江省建设项目环境保护管理办法》第十九条规定，省环保厅作为环境保护行政主管部门，对涉案环境影响评价文件具有审批权，其委托市环保局对涉案项目环境影响报告书进行审批符合相关规定。造纸厂将涉案建设项目的环境影响报告书报受省环保厅委托的市环保局审批时提交了法律规定应当提交的材料。《环境影响评价法》第二十二条规定：“建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境报告表应当经行业行政主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批”。造纸厂在报批涉案项目环境影响报告书时提交了《技改项目环境影响报告书》，该报告书明确显示该项目的评价单位系取得建设项目环境影响评价资格证书的，该份报告书与国务院环保总局制定的建设项目环境影响报告书内容与格式相符，根据《环境影响评价法》第十九条规定，评价机构对评价结论负责。

另外，审批程序符合法律规定，《环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》等相关法律法规虽未对环境影响报告书的公众参与作出明确规定，但本案中的环评单位在环评阶段以问卷调查等方式进行公众参与，公示期间建设单位和评价单位未接到任何意见反馈。根据《浙江省建设项目环境保护管理办法》第十七条规定，建设单位、环境影响评价机构对公众调查的真实性负责。市环保局根据委托受理第三人的申请后，在报纸上进行了行政许可受理情况公告，又在环保局网站上进行了行政许可受理情况公示，所以该审批意见在程序上并无不当，符合《环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》的相关规定。

诉讼中，童某等人主张“村庄先迁出、企业再进来”是环境影响评价审批应考虑的问题，其实造纸厂所处区域已经规划为造纸工业园区，以造纸工业为主，用地性质为工业用地。根据《浙江省建设项目环境保护管理办法》第二十四条规定，环境保护行政主管部门应当自收到环境影响评价文件及相关审批材料之日起，根据法律、法规、规章以及国家、省的产业政策和环境影响评价技术规范，对环境影响评价文件进行审查，在规定的审批期限内作出审批决定并书面通知建设单位，所以童某等人提出的问题是规划实施过程中的问题，与审批意见无关。

北京吴少博律师事务所认为，行政许可一经作出即具有公定力、确定力，对于行政机关和相对人都产生约束力，在已经作出行政许可的情况下，撤销许可应当受到更加严格的限制。对当事人权利存在瑕疵、但已经取得许可后的撤销决定，法院对该行为合法性的审查标准应更加严格，非合理理由行政机关不得撤销已经作出的行政行为。