不服房屋征收决定，请求法院确认无效是否受起诉期限的限制？

关于无效行政行为，行政相对人可以在任何时间请求法院宣布该行为无效，有时候这也成了行政相对人规避起诉期限的一种手段，那么，遇到这种情况法院会如何审查，作出什么样的裁判呢？本文，北京吴少博律师事务以一则案例对此问题进行分析。

案情概述

2011年7月，某地棚户区改造项目被纳入到该地2011年国民经济和社会发展规划。2010年2月，市规划局作出《关于棚户区改造建设项目选址的审查意见》，同意A公司的项目选址方案，随后市发展和改革委员会作出批复，同意该棚户区改造项目。同年4月，区政府与村委会签订了《征收土地协议书》。10月，省政府作出批复同意该村集体建设用地25公顷收为国有，作为区政府实施城市规划2011年第十批次建设用地。

2011年5月，区政府将《棚户区改造房屋征收与补偿方案》向社会公告并征求意见。6月，区政府组织了对补偿方案的听证会，部分被征收人代表参与听证并提出意见，随后作出《棚户区改造社会风险评估报告》。同年12月，区政府确定区城建指挥办为棚户区改造房屋征收项目实施单位，区农村信用合作社营业部随即出具征收补偿资金到位的资金专户存储证明。

之后，区政府作出《关于棚户区改造房屋征收的决定》以及《棚户区改造房屋征收与补偿方案的通知》并在被征收范围内及政府公开网站上予以公告，确定征收范围。2013年12月，区政府作出《房屋征收决定》并将相关文件在公证人员的见证下张贴在被征收范围内的镇政府门前。张某不服提起诉讼请求确认该行为无效。

法律分析

一二审法院均认为，本案涉及两个问题即起诉期限和诉讼主体资格。关于起诉期限，区政府于2013年12月作出《房屋征收决定》并在涉案区域内公告、张贴，张某所有的房屋位于该征收范围内。双方在征收补偿方案确定的期限内未达成补偿协议，区政府于2014年7月作出《房屋征收补偿决定》并将征收补偿款予以提存。张某于2016年5月针对此征收决定向法院提起行政诉讼，超过了法定的起诉期限。关于诉讼主体资格，一二审法院认为行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径。对于行政争议，应当依照行政诉讼法的规定提起行政诉讼，寻求权利保护。一方面，法院要充分保障当事人正当诉权的行使；另一方面，法院也有义务识别、判断当事人的请求是否具有足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性，从而避免因缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形发生。本案中，张某如不服上述征收决定有权依据《行政诉讼法》相关规定在法定期限内依法提起行政诉讼，但张某在区政府作出补偿决定后，未对涉案征收补偿决定提起诉讼，且区政府已将补偿予以提存，应视为征收事宜已完成。在此情况下，张某又对补偿决定的前置行为征收决定提起行政诉讼，已不具有诉的利益，故其不具备诉讼主体资格。所以判决驳回了张某的起诉。

张某不服，其认为涉案《房屋征收决定》存在重大违法，属于无效行政行为。另外，确认行政行为无效，我国法律没有相关起诉期限的规定和限制，向法院提起诉讼的时间没有超过起诉期限，所以申请再审。那么，一二审法院作出的裁决结果及理由是否正确呢？

根据程序从新、实体从旧的法律适用规则，当事人针对新行政诉讼法之前作出的行政行为所提起的行政诉讼，实体问题应当遵循新行政诉讼法之前的相关规定。当事人提出的诉讼请求是否应当予以受理，属于行政诉讼的实体问题。请求确认行政行为无效属于新行政诉讼法作出的新规定，在新行政诉讼法颁布实施之前，不存在相应的法律规定。因此，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。本案中，张某请求确认区政府作出的房屋征收决定无效，原审法院裁定驳回起诉的结论并无不当，只是理由存在瑕疵。因为被诉行政行为作出时间在新行政诉讼法实施之前，且已超过法定起诉期限，人民法院应当裁定不予立案或驳回起诉。而二审法院未针对当事人的确认行政行为无效请求作出处理，不符合法律规定。重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，当事人针对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制。为避免当事人滥用确认无效请求以规避起诉期限制度，原告一方应当对行政行为符合无效的情形承担举证责任，被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当审查行政行为是否属于无效情形，认为行政行为属于无效情形的，则不受起诉期限的限制；认为行政行为不属于无效情形的，人民法院应当向原告一方予以释明。原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。