征收拆迁过程中，双方协议约定的补偿金额与评估金额不一致怎么办

案情概述
 

2009年，国家发改委发布批复同意建设某铁路段。2013年8月，铁路总公司下发初步设计批复，铁路项目已依法完成各项审批程序并开工建设。2014年7月，省铁路建设办公室印发《铁路沿线房屋征收及附着物补偿安置方案》，8月，市征地拆迁指挥部经市政府批准印发《补偿安置实施方案》，刘先生的养殖场在此次征收范围内。
 

2015年9月，乡政府签订了《拆迁协议书》，对刘某的房屋、构筑物、附属设施、装饰装修实行货币补偿，总金额为180万。协议签订后县政府认为养殖场是个人独资企业，补偿安置方案中对各类企事业单位的生产性质房屋征收作了规定，原则上以评估为基础。《补偿安置实施方案》等文件中均规定各类企事业单位房屋征收相关情况作了规定，其中，被征收企业资产价值在50万元及以上的，需铁路建设征地拆迁协调指挥部参与。养殖场与乡政府签订的《拆迁协议书》县政府不认可，因协议未得到履行，经协商县政府成立领导小组与养殖场于2016年5月共同委托了评估咨询公司对养殖场的资产进行评估，估价对象为土地租赁剩余价值、房屋、设备及地面附着物等。2017年2月，评估公司出具《资产估价结果报告》，经评估养殖场标的物的市场价值为140万元。养殖场认为评估机构未参照此次征收相关文件进行评估无事实根据和法律依据，提起诉讼请求县政府按照180万元支付补偿款。值得一提的是县政府已经向养殖场支付了100万元。
 

法律分析
 

乡政府与养殖场签订的《拆迁协议书》是否需要得到县政府的认可？
 

北京吴少博律师事务所认为，行政协议案件具有“行政性”和“协议性”，在行政协议的成立和生效等问题上可参照适用合同法的规范。《合同法》第四十四条规定：依法成立的合同，自成立时生效；本案中的《拆迁协议书》第七条也约定：本协议自签订之日起生效，被征收人拆迁完毕交地给施工单位之日即自行失效。另外，《拆迁协议书》是乡政府就搬迁补偿与被征收人养殖场达成的补偿协议，协议内容并不违反行政强制性规定及民事效力性强制规定，且县政府已预支了部分补偿费和林木款，故在双方签订涉案协议之日起，协议即已生效，并且部分履行，协议履行过程中如无变更、撤销等其他情形，双方均应按照协议约定全面履行义务。
 

一审法院认为，因养殖场属于个人独资企业，被征收企业价值在50万元及以上，需征地拆迁协调指挥部参与，其征收原则上以评估为基础，故协议需县政府进行追认后才能发生法律效力。但是，按照有关实施方案，上述参与及评估程序应发生于协议签订之前的协商过程中，在协议已订立生效且部分履行的前提下，仅仅以协议订立过程中上述协调指挥部未参与和征收未经评估即认定已经签订的涉案协议尚未生效，并不利于维护政府的公信力，亦有悖于行政协议制度设立的初衷和合同法规定。所以涉案《拆迁协议书》已经生效，并不需要县政府的认可。
 

协议约定的补偿金额与评估金额不一致怎么办
 

《合同法》第七十七条第一款规定：当事人协商一致，可以变更合同；第七十八条规定：当事人对合同变更的内容约定不明确的，推定为未变更。本案中，《拆迁协议书》并未约定如评估金额与协议约定不一致时，应以评估金额实际计算补偿金额；县政府在诉讼中亦一直未能举出证据证明其曾就协议变更与养殖场之间达成过新的约定，所以不符合有关法律规定协商变更的情形。
 

《铁路沿线房屋征收及附着物补偿安置方案》关于征收基本原则“个案协商补偿原则”载明：对征收补偿与安置中无相关法律、法规和政策规定，或对其规定存在分歧的个案问题，原则上以评估为基础，由征收部门与被征收人协商确定补偿。所以，省级征收安置补偿方案确定个案补偿的补偿金额需以评估为基础，但最终补偿金额确定需经过协商这一过程。对于养殖场的补偿在评估后最终仍需经过协商程序，未经协商或者协商无果的，仍应由县政府按照涉案《拆迁协议书》支付剩余金额。另外从行政协议制度设立初衷来看，行政机关的单方变更权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失的情况下才能行使。本案中协议约定的补偿金额虽然高于评估金额，但并非畸高，县政府未能提供履行本案协议将对国家利益或者公共利益造成重大损失的证据，所以不能够视为双方就补偿款金额约定进行了变更。