县行政机关与被征收人签订的补偿协议补偿对象错位，依法应予撤销

一、案情介绍   

2001年，供销社面临破产清算，张女士通过拍卖与供销社签订资产转让协议书，以受让价格15万元获得占地面积近300平方米，房屋面积近90平方米的资产。双方约定先行支付9万元，待供销社办理完产权更换手续之后再支付剩余款项。2013年，县国有土地上房屋征收与补偿办公室与供销社签订《房屋征收补偿协议》，约定征收房屋面积160平方米，土地性质为国有，补偿款为730000元。2016年，县国有土地上房屋征收与补偿办公室与供销社又签订《房屋征收补偿协议》，约定征收房屋面积87平方米，土地性质国有，补偿款为421000元。随后，张女士的房屋被县政府强制拆除。张女士认为，县政府在未征得案涉房屋实际使用人的同意，也未支付任何补偿款的情况下，实施强制拆除房屋的行为违法，遂以县政府为被告，请求法院确认县政府错列补偿对象的行为违法，应当予以撤销。

二、裁判情况

一审法院认为本案争议的焦点问题是：关于张女士请求确认被告房屋补偿对象的行政行为是否违法的问题。因县政府认为被征收房屋的所有权人是供销社，故张女士与县政府双方未签订《房屋征收补偿协议》，虽张女士与破产清算组签订了《资产处置成交协议书》，但双方是否已实际履行完毕，因土地未办理变更登记，涉案土地和房屋所有权是否属于张女士，张女士以上述请求提起行政诉讼，首先，需待先行确认以下两个前提条件，第一，关于张女士与破产清算组于2002年签订的《资产处置协议书》是否合法有效的问题。因破产清算组与张女士在2002年签订《资产处置协议书》时，破产清算组已于一年多前被县人民法院裁定撤销，签订协议的一方当事人破产清算组早已不存在，该《资产处置协议书》是否合法有效，需经民事诉讼途径解决，不属于本案行政诉讼的审理范围。第二，关于被告与供销社签订的《房屋征收补偿协议》是否无效或是否应当撤销的问题。该项请求需解决第一个问题后，才能对被征收房屋被告确认的所有权人进行补偿提出异议，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院第590号令）第二十六条第一、三款的规定，应当先向县人民政府提出，待县人民政府作出房屋征收补偿决定后，如对房屋征收补偿决定不服，可依法申请行政复议，也可依法提起行政诉讼。该问题亦不属于本案的审查范围。对张女士所提请求确认被告房屋补偿对象的行政行为违法的诉讼请求，必须满足上述两个条件。故张女士起诉所提诉讼请求无事实和法律依据，亦无充分的证据支持，依法应予驳回。遂判决驳回张女士的诉讼请求。

二审法院认为：本案争议焦点在于县人民政府是否应当将张女士作为补偿对象给予补偿。涉案《房屋征收补偿书》《国有土地上房屋征收补偿协议书》均系征收过程中签订的行政协议，对其合法性法院应予以审查。一般情况下，依据国务院590号令的有关规定，被征收人是依法登记的房屋所有权人。但是某种特殊情况下，虽非形式上的产权登记人，但合法占有并使用被征收房屋多年的实际使用人不应该完全被排除在补偿范围外。根据本案查明的事实，上诉人虽然因各种原因未办理涉案房屋国有土地使用权证，但其自2002年签订《资产处置成交协议书》并支付涉案受让被征收房屋的价款后，实际占有并持续使用该房屋直至2016年房屋被征收拆除。对此，供销社作为涉案房屋所占土地的所有权人并无异议，且在本案纠纷之前，县供销社对上述协议的效力、履行情况及上诉人出租涉案房屋收取租金等情况均予以认可，并在《行政调解协议书》中明确约定征收补偿资金归张女士所有，并约定由张女士自行办理土地权证。故张女士虽未登记为涉案被征收房屋所占土地的权利人，却是房屋的实际权利人。县人民政府在明知涉案房屋的实际占有、使用状况和《资产处置成交协议书》《行政调解协议书》两协议内容的情况下，在征收过程中不仅未听取张女士的意见，而且仅仅将供销社作为征收补偿对象，遗漏了房屋实际权利人，补偿对象错误且补偿程序违法，并损害了张女士的合法补偿权利。因此，县国有土地上房屋征收与补偿办公室与供销社所签征收补偿协议应予以撤销。原审驳回张女士的诉讼请求不当，应予以纠正。

最终，二审法院撤销了一审判决，确认县征补办公室与供销社签订的两份补偿协议违法，并予以撤销。

三、律师说法

《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿，安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”由此批复可知，拆迁补偿协议可适用民法、合同法类法律法规规定。一般而言，实践中有4种情况可以主张撤销补偿协议，分别为：1、与房屋拆迁有关行政许可撤销或确认违法。2、房屋估价机构违法或估价不合理。3、协议存在重大误解，显失公平。4、未成年、限制行为能力人签的协议。因此当发生上述情况，房屋拆迁当事人可以对补偿协议反悔，向人民法院提起民事诉讼，请求变更或者撤销补偿协议，或确认无效。