行政处罚应该适用旧法还是新法？

 

行政处罚是指政府及各部门依法对违反行政法规范又未构成犯罪的人进行行政制裁的行为。对于新旧法律过渡阶段发现的行为，政府部门应当如何适用法律进行行政处罚呢？

这里我们要区分行为本身是否具有法律评价上的连续性或者持续性。一个行为不具有法律上的连续性或者持续性，指的是该行为实施完毕即告终结。比如未经审批建设房屋，虽然建房行为对土地、规划造成的影响一直持续，但这种持续性是行为后果的持续而不是行为本身的持续，认定行为后果持续性解决的是政府部门追溯时效的问题，故不能将建房行为认定为连续性或持续性行为。再比如，未经批准排放污水，只要对产生污水的设备设施持续利用，排污行为便会持续，故宜将排污行为认定为连续性或持续性行为。

对非连续性、持续性行为的法律适用——从旧兼从轻

法不溯及既往原则是法理上恒定的原则，要求不能用后实施的法律去规范先前的违法行为，因为人们不可能在过去就能预知未来的法律规定。用事后创设出来的规定约束和惩罚事前的行为，与法治精神相悖。同时《立法法》确定了法不溯及既往、允许有利溯及的一般原则，《刑法》进一步明确从旧兼从轻的原则。而行政处罚同样具有制裁性，应结合立法法“为更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益”的精神，参照适用刑法从旧兼从轻的规定，在一定程度上认可新法的溯及力。

《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条规定，“关于新旧法律规范的适用规则根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”该规定确立了司法审判实务中，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但适用新的执法依据对保护行政相对人的合法权益更为有利的，应适用新法。

故对一个行为实施行政处罚，原则上适用旧法，但如果新法不认为是违法或者处罚较轻的，应适用新法。

例如，王某于2001年在城市规划区内未经审批建设房屋，现在城管部门拟对其进行行政处罚。根据《城市规划法》（1990年实施）规定，王某房屋严重影响城市规划的才会被处以限期拆除处罚；而根据《城乡规划法》（2008年实施）规定，王某房屋即使未严重影响城市规划也可被处以限期拆除处罚，且可并处罚款。可见，《城乡规划法》规定的处罚较之《城市规划法》重，在此情况下就应当适用《城市规划法》进行处罚。

对连续性、持续性行为的法律适用——从新兼从轻

连续性、持续性行为发生在新旧法交替阶段，即行为开始于新法生效之前而持续至新法生效之后，跨越新旧两部法，这种情形我们称为“跨法持续行为”。

跨法持续行为如果违法，在处理时适用旧法，会导致旧法的法律效力延伸至废止后，违反“新法优于旧法”原则；而适用新法，又与“法不溯及既往”原则相抵触，且如果跨法持续行为主要发生在旧法有效期内时，仅适用新法也可能产生不合理的处理结果；如果“分段适用”，即在行为的各阶段适用当时有效的法，表面上顾及了新旧法律各自的有效期，但将本应评价为一个连续或继续的行为机械地分割为数个行为并进行处罚，违反一事不再罚原则。

我们总结了一些司法审判案例，目前审判实务观点认为，对于跨法持续行为，原则上适用心法，但应结合违法行为的具体情节，由政府部门在处理中合理行使自由裁量权，适度从轻。这样的做法既符合法不溯及既往的例外规定，而在特定情况下适度从轻，也能防止单纯适用新法可能带来的处理过重的情况。

例如，李某自上世纪80年代开始建设养殖场并持续至今，但未建设配套环境保护设施，其养殖行为跨越《建设项目环境保护管理条例》未实施、实施到修订的三个阶段，但主要发生在《建设项目环境保护管理条例》实施及修订前。《建设项目环境保护管理条例》于1998年实施，并于2017年修改。《建设项目环境保护管理条例》（1998年版）对此的处罚规定为“责令停止生产或者使用”，罚款并非必要处罚内容，且其最大幅度不超过10万元。《建设项目环境保护管理条例》（2017年版）修改后的处罚内容为“责令限期改正”并处20万元至100万元罚款。对比修改前后内容可知，新规定较之旧规定明显加重。故政府部门不能当然处以20万元罚款，而应当酌情裁量，结合实际情况，从轻处罚。

法律是不断变化的，每年都有大量旧法废止、新法生效。本文主要从实务层面介绍了行政处罚中法律适用问题，借此提醒大家，当政府部门作出行政处罚时，我们应当关注自身行为与政府部门法律适用上的关系，是否存在新旧法律过渡的特殊情形、根据旧法是否属于违法行为以及新旧处罚内容孰轻孰重等问题，为后续维权打下基础。