非诉执行案件“裁执分离”模式下对行政机关强制执行行为的救济

 

在征收拆迁案件过程中，我们发现法院会作出这样的一类裁定，就是针对行政机关申请法院强制执行行政决定，实行审查裁定与组织实施在法律主体上相分离，即人民法院负责对行政决定是否符合强制执行条件进行审查，对符合强制执行条件的行政决定裁定准予执行并由有关行政机关负责组织实施的制度，这就是近几年在行政强制执行领域进行改革的“裁执分离”模式。

一、“裁执分离”模式的起源与发展

“裁执分离”模式是随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《行政强制法》的出台，法院不堪执行重负而导致法院在执行方式上的一种改革。2012年随着《行政强制法》的实施，对实施行政强制的主体、内容、程序和范围作了严格的规定，特别是明确了法律规定没有行政强制执行权的行政机关，应当申请人民法院强制执行。而基于现有法律规定，大多数行政机关并没有强制执行权，行政机关申请法院执行行政非诉执行案件量陡升，特别是在征收拆迁领域，“执行难”“执行乱”现象严重。为此，2012年最高法院颁布《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，针对市、县级人民政府申请法院强制执行房屋征收补偿决定，明确了人民法院裁定准予执行的，一般由人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。至此，“裁执分离”的模式在国有土地上房屋征收领域，得到了最高院司法解释的确认。

2013年，为了明确和规范在违法建筑拆除领域的强制执行主体，最高院颁布《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》，明确了涉及城乡规划领域的违法建筑拆除案件，由于行政机关自身就能做出强制执行行为而不需要人民法院裁定是否准予执行。因此，在城乡规划领域的拆违，不适用“裁执分离”模式。

2014年，为了给在全省范围内实施的“三改一拆”工作提供司法保障，浙江省高院发布《关于推进和规范全省非诉行政执行案件“裁执分离”工作的纪要（试行）》的通知，在征收集体土地中的房屋拆迁、建筑物非法占地强制拆除等领域实行“裁执分离”。在全国其他地方法院，也在逐渐建立“裁执分离”工作模式，并在国土资源违法等领域进行试点。

二、对“裁执分离”模式下行政机关强制执行行为的定性。

在“裁执分离”模式下，作出准予执行裁定的主体与最终实施强制执行的主体是分离的，那么，行政机关的强制执行行为到底是什么性质呢？

根据《行政强制法》第十三条的规定，行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。因此，在非诉行政执行的案件中，法院仍是强制执行的主体，“裁执分离”模式只是法院执行方式上的改革，其不能赋予行政机关新的行政强制权。在“裁执分离”模式下行政机关组织实施的执行行为也应当是法院司法强制执行行为的延续，行政机关是在为法院完成执行任务，法院与行政机关之间类似于委托执行的关系。

同时，根据2018年新行政诉讼法司法解释的规定，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为不属于行政诉讼的受案范围，这进一步明确了在“裁执分离”模式下行政机关的执行行为，并不是行政行为。

三、行政机关强制执行行为违法的救济。

虽然行政机关根据法院的生效裁判作出的执行行为，不属于行政诉讼的受案范围，但如果当事人认为该准予执行并适用“裁执分离”的裁定侵犯其合法权益，应当针对该生效裁判通过审判监督程序寻求救济。

对于行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的执行行为，当事人仍然可以提起行政诉讼。因为行政机关是基于生效裁判而作出的执行行为，该执行行为并不是行政机关的自主行政行为，其应在该生效裁判规定的范围内严格实施。行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的执行行为，已经失去了人民法院生效裁判文书的依托，超出了生效裁判的范围和本意，在性质上已不属于实施司法强制执行的执行行为。行政机关的上述行为给被执行人或第三人造成损害的，应当受到司法审查并独立承担法律责任，当事人可以就此提起行政诉讼，甚至要求行政赔偿。

虽然对于“裁执分离”模式下，行政机关的强制执行程序法律并没有明确规定，笔者认为其也应该参照《行政强制法》的相关规定，履行事前催告程序，并在执行过程中做到“最小侵害原则”，审慎执行，慎用强制手段并注重证据保全。对于行政机关在执行活动中的违法行为，当事人完全可以依法提起行政诉讼，以维护自身的合法权益。