新旧法交替，起诉期限的计算应遵循有利于保护相对人的原则

为了维护行政行为的效力，确保行政法律关系的安定性，《行政诉讼法》设定了“起诉期限”制度，行政诉讼起诉期限是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。行政诉讼起诉期限制度的价值是多元的，一方面尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序的稳定；另一方面可以敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定，从而提高行政管理和公共服务的效率。

我们知道，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。

2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条将该规定修订为：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

那么，若一起诉讼恰好发生于新旧法交替之际，起诉期限该如何计算？此时，起诉期限制度是更倾向于保护行政相对人的诉权还是维护社会秩序的稳定？本文，北京吴少博律师事务所以一则案例对此进行分析说明。

案情概述

2017年3月，大理市政府作出《大理市人民政府关于开展洱海流域水生态保护区核心区餐饮客栈服务业专项整治的通告》，对整治范围内客栈、酒店的权利义务产生了实际影响。A酒店在此次整治范围内，认为其酒店为此次通告行为的利害关系人，市政府作出通告前未听取利害关系人的陈述意见，违反正当法律程序，于2018年6月提起行政诉讼，请求撤销该通告。

根据《行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，一二审法院均认为A酒店知道通告内容的时间为2017年3月，提起诉讼的时间为2018年6月，已超过一年的起诉期限，裁定不予立案。A酒店申请再审，认为本案应当适用行政行为作出时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》有关两年起诉期限的规定，其提起本案诉讼并未超出法定的起诉期限。所以本案的争议焦点就是：A酒店起诉时是否超过了起诉期限？

法律分析

本案中，如果适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》并直接从A酒店知道市政府通告内容之日起计算起诉期限，其起诉期限在2018年3月就已经届满，也就是说该司法解释施行后，A酒店仅剩一个多月的起诉期限，而如果使用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，还有一年多的起诉期限。

最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三部分规定：根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：法律、法规或规章另有规定的；适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。

从上述纪要可以看出，一般而言新旧法交替“实体从旧、程序从新”，且要遵循有利于行政相对人的原则。所以虽然起诉期限属于程序性规定还是实体性规定尚有争议，但在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的起诉期限较长的情形下，本案也应从有利于保护行政相对人行使诉权的角度，适用该司法解释有关2年起诉期限的规定，即使不能，亦应自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限。