为建高铁项目先行用地，行政机关未支付补偿费用怎么办？

先行用地是指由国务院批准用地的地方批准建设的民生工程、基础设施、生态环境和灾后重建项目，不占用基本农田的控制工期的单体工程在申请报批用地时，由于工期紧，对控制工期的进场道路、导流涵洞、输电设施等用地，在查清所需使用土地的权属、地类、面积，兑现被用地单位群众的地上附着物和青苗补偿费，妥善处理好先行用地有关问题的前提下，经有批准权的一级人民政府土地行政主管部门同意，可以先行用地，但须在半年内办理正式用地报批手续。实践中，如何判断行政机关实施的先行用地行为是否合法？是否存在超过批准范围使用土地的情况呢？本文，北京吴少博律师事务所通过一个案例对此问题作一简要分析。

案情概述

某市为促进地方经济发展，构建对外便捷客运通道，经市政府请求，铁路总公司和省政府经研究同意合资建设高铁项目。2014年6月，市政府作出项目《征收补偿实施办法的通知》，依照该通知，甲区政府是项目征收与补偿的责任主体，负责依法作出房屋征收决定，负责具体组织实施辖区内的征收工作，并对辖区征收与补偿工作负总责。7月，市政府房屋征收办作出《房屋征收补偿方案的批复》。12月，国土资源部针对生国土资源厅的请示作出复函，同意高铁项目先行用地12公顷，随后，区政府在其政府网站上对高铁项目先行用地征收范围、签约期限、征收主体、实施单位及《高铁项目先期用地房屋征收补偿方案》等内容进行了公告。2015年6月，区政府、镇政府组织人员收回李某等人使用的土地，高铁项目随即开始施工建设，之后村委会对征收补偿资金发放单进行了公示。李某等人不服土地强制征收行为，以区政府、镇政府为被告提起行政诉讼。

诉讼中，区政府及镇政府认为本案是先行用地征收而非一般土地征收行为，国土资源部作出的复函符合法律规定，案涉土地在批准的先行用地面积范围内没有超出批准范围，请求驳回李某的诉讼请求。

法律分析

本案争议系因高铁项目工程建设需要在征地报批程序完成之前先行使用涉案集体土地而引发，李某等人认为区政府和镇政府未经法定程序强行征收涉案集体土地的行政行为违法，所以双方争议的焦点问题是区政府、镇政府是否超过批准范围使用土地以及实施用地行为是否合法。

先行用地系经过国家批准建设的民生工程、基础建设等项目，由于工期紧，对涉及相关的工程用地，在查清所需使用土地的权属、地类、面积，兑现被用地单位群众的地上附着物和青苗补偿费，妥善处理好先行用地有关问题的前提下，在土地未依法批准征收转为建设用地前，经过批准可先行使用。如属于永久性建设用地的，在规定的时限内办理正式的用地报批手续。本案中，高铁项目已经国土资源部批准同意先行用地12公顷。根据查明的事实，区政府、镇政府对高铁项目涉及李某等人所在村在内的土地、房屋、地上附着物进行清点、丈量、登记核实，并支付了地上附着物、青苗补偿费等，经行政机关确认，符合先行用地的相关规定，也不存在超过批准范围使用土地的情况。根据行政行为具有公定力的特点，先行用地具有法律效力。因先行用地不同于土地征收，区政府、镇政府组织人员将李某等人的土地交付给高铁项目建设单位施工使用时，涉案集体土地尚未经过审批征收为国有建设用地并不违法。

总结

北京吴少博律师事务所认为随着经济和社会的发展，先行用地也在逐步实现规范化，适用范围在逐步扩大，从一开始的抢险救灾扩展到国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和其他急需动工建设的其他工程，并且从一开始的通知到写进部委规章中，这都表明政府对先行用地的适用逐步实现了法制化、规范化。

值得一提的是，2012年《国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》中明确规定，涉及征收农村集体土地的，征地补偿安置应征得农民同意并确保补偿及时足额支付到位。2016年《国土资源部、国家发展改革委、水利部、国家能源局关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》中规定，申请先行用地前，必须先就补偿安置征得被占地单位群众同意，及时支付补偿费用。

对当事人来说，先行用地虽不是正式的征地程序，但政府部门也必须依法给予合理安置补偿。对于未给予补偿的，即使项目有先行用地批复文件，当事人仍可主张获得合理安置补偿。