在企业征收过程中，如何利用“一书四方案”进行维权？

 

在土地征收维权过程中，调查征地手续是很重要的维权手段，在调查时最常听到的专业术语，莫过于“一书四方案”。广大被征收人往往会对此感到疑惑：这大名鼎鼎的“一书四方案”究竟都包括什么内容？为何它们在征地的程序中地位如此重要？被征收人又该如何利用它们来推动自己的征收维权？我所律师通过多年的征收维权经验，对此问题作一个详细的解析。

所谓“一书四方案”实际上是建设用地审查报批程序中的法定程序性材料，规定于《建设用地审查报批管理办法》中，具体是指建设项目用地审查报批时所呈报的，建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案。由市、县国土资源行政主管部门根据有关材料编写，并逐级上报至有批准权的人民政府审批。具体来说，先要有“一书四方案”，才能获得由省级人民政府或国务院作出的征地批文，一个征地项目才能够依法启动。

而在《建设用地审查报批管理办法》中规定：建设项目用地呈报说明书应当包括项目用地安排情况、拟使用土地情况等，并应附具下列材料：（一）经批准的市、县土地利用总体规划图和土地利用现状图，占用基本农田的，还应当提供乡级土地利用总体规划图；（二）由建设单位提交的、有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书；（三）地籍资料或者其他土地权属证明材料；（四）以有偿方式供地的，还应当提供草签的土地有偿使用合同及说明和有关文件；（五）为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，还应当提供城市规划图和村庄、集镇规划图。农用地转用方案：应当包括占用农用地的种类、位置、面积、质量等。补充耕地方案：应当包括补充耕地或者补划基本农田的位置、面积、质量，补充的期限、资金落实情况等，并附具相应的图件。征收土地方案：应当包括征收土地的范围、种类、面积、权属，土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人员的安置途径等。供地方案，应当包括供地方式、面积、用途，土地有偿使用费的标准、数额等。

经批准后的四方案根据《土地管理法实施条例》第25条第1款规定的内容：由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，这便是被征收人更为熟悉的征收土地公告的由来。随后，征地项目启动，转入征地补偿安置的程序当中。

一书四方案在维权中究竟该怎么用呢？

即被征收人在面临征收补偿不能接受的纠纷时，可以通过申请政府信息公开获知上述“一书四方案”的全部内容。那么“一书四方案”是不是属于政府信息公开的范围呢？这里有一个从不公开到公开的转化过程。原先，行政机关多将“一书四方案”定性为供审批机关了解征地工作情况、以便审酌是否给予审批的过程性信息，并援引该条规定拒绝申请人的信息公开申请。但在2014年最高人民法院召开新闻发布会，通报全国法院2013年度“信息公开”十大案例。明确了过程性信息不应是绝对不公开，当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息。人民政府作出征地批复后，当事人申请的“一书四方案”已处于确定的实施阶段，行政机关再以该信息属于过程性信息、内部材料为由不予公开，对当事人行使知情权构成了不当阻却。之后，国土资源部下发《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2014〕29号），将市、县政府用地报批时拟定的“一书四方案”明确纳入了市、县征地信息公开的内容。因此，“一书四方案”属于政府主动公开的信息。当然，“一书四方案”如果尚处于上报审批过程中，未进入确定的实施阶段，依旧属于过程性信息，不应公开。

如何通过调取回来的信息维护自己的合法权益？

通过对其中具体内容的审查、识别来判断整个建设项目是否存在程序或实体上的违法点，如《农用地转用方案》中有关于土地利用总体规划的内容：符合土地利用总体规划的，在相应的规划级别中栏内注明，需调整规划的，在需调整的规划级别栏内注明。我们在调查时可对照当地土地利用总体规划以及年度用地指标，看征地是否符合土地利用总体规划和年度用地指标。按规定不符合土地利用总体规划的，需经法定的程序调整。有的征地不符合土地利用总体规划的需调整规划，但并没有附调整规划的相应文件和证明，存在违法之处。《补充耕地方案》中有的是以补充耕地的方式补充的，记载有补充耕地的面积，位置，验收文件。但很多情况是这个补充耕地是虚假的，实际并没有补充耕地。需调查记载的补充耕地的位置是否有耕地补充，面积是否属实。

一旦发现以上的违法之处虽不能直接起诉和复议，但可在法律意见书或律师函中指出，可在撤销征地批文的复议中作为一个理由，有望通过此种方式进一步给政府施加压力，将整个项目的建设停下来，从而为搭建协商谈判平台创造条件。事实上，这也是对整个项目实施“釜底抽薪”式法律审查的重要方式，一旦破绽露出，便有望通过程序将整个项目的建设停滞下来，进而实现维权的目的。