“农转非”后，土地性质的转化须经征收程序

 

农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，即通常所说的“农转非”。那么，“农转非”后原属集体的土地在性质上想转为国家所有，是否还须经征地审批程序才能进行转化？本文结合实例，进行简单分析。

案情简介

1999年的3月，刚刚返乡的王某，为了实现自己创业梦，遂与本村村委会签订了土地使用权转让协议，租用了自家宅基地旁的一处荒地用于厂房建设。

2006年，浙江省某县政府作出《县政府关于城区无地少地村民小组农民集体“农转非”问题的通知》，该通知决定对王某所在村的农业人口实行集体“农转非”，此次“农转非”县政府解决了王某及村民的人员安置问题。

2015年，县政府拟实施旧城区改造项目，以王某所在村原集体土地已于2006年的《通知》变为国有土地，其厂房租赁的是集体土地使用权，不享有涉案地块的国有土地使用权为由，要求王某限期腾房。

律师分析

本案争议的实质问题为涉案土地性质为集体土地还是国有土地。现政府部门以涉案地块2006年已经“农转非”《通知》转为国有土地为由，实施该区块内的国有土地棚改征收项目。为降低征收补偿，又以王某不具有国有土地使用权为由，令其腾房的观点于法无据。

律师认为：2005年后实施“农转非”，原集体土地的性质，须经征收程序方能转化为国有土地。本案县政府在“农转非”后未启动征收程序，涉案地块土地性质仍属于原集体土地，不符合其所作的国有土地征收决定的前提条件。对此可对“征收决定”提起诉讼，确认其作出的征收行为违法。

一、“农转非”后，原集体所有的土地不能直接转为国有土地。

首先，《土地管理法实施条例》第二条规定，“城市市区的土地属于全民所有即国家所有”。这里所说的“城市市区”，实践中是指建成区，而不是一个行政区划的概念，不是行政区划到哪里，哪里就是国有土地。

其次，《土地管理法实施条例》第二条虽然涉及“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地”，但这是在国家大量征用某个农村集体经济组织土地后，为了解决少量遗留集体土地的问题作出的规定。

二、集体所有的土地转为国有土地必需进行征用，不能通过宣布集体土地国有的方式，规避农地转用、土地征用的审批法定程序。

《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”

《土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；”

从上述法条文意上看，《土地管理法》要求建设使用集体土地必须经过法定征收程序，而《土地管理法实施条例》则未明确规定。由于该上下位法对原集体土地性质转化为国家所有过程中，是否须经征地审批程序，在文义上存在歧义。为此，国务院法制办和国土资源部于2005年3月4日联合颁发了《关于对<中华人民共和国土地管理法实施条例>第二条第（五）项的解释意见》对该问题解释如下：“农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”。

由此可见，即使在“农转非”情况下，相应的集体土地仍须经过征收程序方能在性质上转化为国有土地。

本案中，县政府以《土地管理法实施条例》第二条为立足点，认为2006年的《通知》可作为涉案地块土地性质转化的合理依据，属法律的适用错误。如上所述，2006年县政府发布农转非《通知》后，对于土地的性质的转化应当启动正常的征收程序，不然该地块应视为未转化的集体土地。即便2005年未颁发“解释意见”，县政府依据的《土地管理法实施条例》第二条作为下位法在与《土地管理法》第四十三条发生冲突时，仍应优先适用上位法。仍应当启动涉案地块的征收程序，才能将原集体土地转为国有土地。

综上，在涉案地块未完成土地性质变更的前提下，该县政府不得作出国有土地上房屋的征收决定。

律师支招

“农转非”后，如果土地性质随之转化为国有土地，那么此时征收自然为国有土地上的房屋征收，适用相应征收标准。但如果“农转非”后未转化原集体土地性质，此时征收的补偿标准，也应适用国有土地征收的补偿标准。

《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”