农村土地承包合同纠纷案件处理的几点思考

农村土地、草场承包纠纷是目前社会最敏感的问题之一，也是社会及各级党委政府最为关注的热点难点问题之一。《中华人民共和国农村土地承包法》自2003年3月2日施行以来，至今已有五年时间，从哈巴河县法院受理的农村土地承包合同纠纷案件和群众关于土地承包纠纷案件来访中，不难看出，此类案件呈逐年上升趋势，尤其是2008年以来表现得更为突出。从出现的问题上看，不仅仅表现为农村土地承包经营权的流转，而且还表现为土地承包经营权的保护。如何妥善处理农村土地承包合同案件，关系到农村经济的长远发展和农牧民群众的切身利益。

　　一、当前农村土地承包合同纠纷的成因

　　一是对土地承包经营权认识含糊以及合同内容、订立程序不规范。从本地实际反映的情况来看，广大农牧民群众对土地承包经营方面的知识了解的甚少，主要不能正确地分辨农村土地发包方和承包方的权利和义务;土地承包合同该如何订立;土地承包经营权如何保护和流转;发生争议该如何解决等。因此出现土地承包合同的签订既没有按照法律规定的程序实施、合同内容也不够完整这种现象。

　　二是农牧村人口迁移与土地承包经营权保护的冲突。农村土地承包中“生不添，死不去”的乡规村约在大部分村落中沿袭，它在一定时期对稳定农村土地承包经营方面起到积极作用，但与现行《农村土地承包法》中关于土地承包经营权保护发生了冲突，产生了矛盾。表现较为突出的是部分农牧村人口移居国外(主要是移居哈萨克斯坦)，而土地承包权亦在流转。部分移民在经济利益的驱动下，把原户口所在地的土地、草场承包经营权连同房屋等私有财产一同出租、转让。由于缺乏及时的引导和管理，受让方盲目承包，一次性缴纳了土地或草场承包费用，而结果由于承包主体不合法，而丧失了对土地承包经营权。合法权益受到侵害后又一时无法得到法律救助。笔者以为，这不仅给当事者造成经济负担，而且也严重损害了国家集体经济组织利益，侵害了国家法律的正确实施，应引起当地政府部门的高度重视。

　　三是土地贫瘠与现实人民群众利益分配之间的矛盾。从目前我县各乡、村土地分布情况来看，总体属丘陵地带，呈现出北高波、南低洼;下潮涝、西沙大;好地少，贫地多;耕地少，荒山、荒丘、荒滩多地域特点。农牧村集体经济组织的情况是：集体经济底子薄，农田水利基础设施差，老百姓有一年种、三年荒，轮耕、弃耕现象时有发生，主要是投入大、收益少，遇有风沙、旱涝，收入无保障，经济效益差。所以，也就导致这些乡、村集体经济组织和农户对“三荒”土地重视程度不够，土地、草场承包走形式也不足为奇。这在集体经济落后的乡、村表现得最为突出。可随着党中央、国务院“三农”优惠系列政策的逐步兑现，农村经济的复苏和发展，农民种粮和发展家庭经济积极性也越来越高，也就自然出现了发包方、农村集体经济的农户与承包方之间发生了利益上的矛盾。在法院受理这些案件和接待群众来访中，主要有两种情况：一种情况表现为集体经济组织的农户与承包方之间的冲突。如前所述土地承包经营权错误行使，土地承包非法流转等情况产生的矛盾纠纷。另一种情况表现为承包方与乡、村民委员会之间的冲突。主要表现在农牧民所承包土地、草场面积与实际占有面积有较大的悬殊，承包程序没有按照土地承包法的规定执行。土地、草场面积不均衡、承包程序不透明，对此农牧民意见很大。这两种情况的共同特点都在于土地、草场荒芜时间长，利用率低，经济效益差;且承包期限较长，承包费用低，土地、草场的“荒头”大等。承包方在取得承包经营权后，经过对“三荒”土地的改造，享受各方优惠政策后，在明显取得经济效益的情况下，乡、村集体经济组织又没有及时地同承包方做好双方利益的调整，集体经济组织的农户不顾承包合同是否期满，抢占抢种承包过的土地;或新一届乡、村民委员会对前任村民委员会决定的承包土地合同内容没有很好履行或根本不履行，对承包过的土地进行再分配或第二次承包。这两种情况都明显地表现出当前农村集体经济利益分配不均衡，不仅损害了承包方的经济利益，挫伤了承包方的积极性。而且在社会上造成较大影响。由于目前作为土地所有者的乡、村两级职能部门对以上两种现象认识上不到位，管理上存在漏洞，同时没有严格按照现行的《农村土地承包法》相关规定执行，造成了农牧村土地、草场纠纷案件上升的，甚至有的农牧民为此长期上访，这是当前农村土地、草场纠纷增多的主要原因之一。2004至2007年，哈巴河县法院共接待处理此类案件57件，其中正式立案的有24件，调解处理11件，判决处理10件，撤诉1件，驳回起诉2件，协调处理33件。2008年1—4月份共接待咨询和正式立案的近40余件，其中正式立案的只有6件，调解处理4件，其他2件正在审理之中，其余的30余件仍是通过相关行政部门协调处理。

　　四是对土地承包经营权的流转的错误行使。《农村土地承包法》规定：对土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转等原则。但从产生纠纷的起因上分析，由于承包方错误行使土地承包经营权的流转，出现的问题最多。主要表现形式：第一，以家庭为单位的农村土地承包经营权主体明而不晰。儿子娶妻生子，另立了门户，可土地承包经营权不明晰，权利不明，原本是一家人的对土地承包经营权产生不同意见，村民集体经济组织在处理此类问题时又不及时加以调整，使原本是一家人的土地承包经营权分散。土地、草场在转包、出租、转让等流转过程中有存在诸多问题，如同一块土地或草场老子转包一次、儿子转包一次。第二，由于缺乏监管，土地、草场流转现象混乱。土地、草场在转包过程中为部分好吃懒做的村民提供了可乘之机，对自己承包的土地采取“一女二嫁”，一块地分别先后转包给二人或二人以上。此种现象已占到土地来访案件数的近四分之一。第三，“三荒”土地自主开垦经营存在问题突出。由于乡、村集体经济组织对农牧民自主开垦经营的“三荒”土地缺少管理，没有对此进行明确的发包或确权，所以“三荒”土地在流转中发生的矛盾和纠纷最为突出，主要是现行两级政府对“三荒”土地的行政管理措施与《农村土地承包法》规定相比滞后，法律的调整可能带来利益的更大冲突，不利于农牧村团结稳定。据不完全统计，河西部分农牧村此种情况占到全部自然村的五分之二，潜在的问题非常多，对此农牧民有不同的观点和看法，乡、村两级政府也拿不出解决此类问题的好办法，在法律的救济措施不济的情况下，发生矛盾纠纷最好的办法是借助当地乡、村两级行政部门和当前相关的土地政策加以调整。

　　五是随意改变农村土地草场用途，滥耕、滥垦现象普遍存在。

　　随着西部大开发的深入进行，人民群众对保护环境的意识也在进一步提高，党中央、国务院提出“退耕还林、退牧还草”等一系列保护环境政策的出台，更加激发了广大农牧民保护环境的热情。由于乡、村两级政府没有及时给予政策引导，农牧民对土地、草场的滥垦或承包经营权的错误行使没有得到有关部门的阻止，所以在老百姓的心目中存在着“占为先”、“先占就为我用”、“我用，一切权利由我行使”的错误念头。一种情况表现为：“我占我用”、“我用我发包”的混乱现象。这种现象导致目前农牧村人均占有土地、草场面积的不均衡，农民切身利益与现实政策发生较大冲突，这一突出的矛盾是根植在各农牧村的一个大毒瘤，不根除涉及到农村土地的一系列问题都不可能顺利解决。另一种情况表现为：在“占为先”的前提下，产生“是我的我就有权处置”的错误认识。所以不经任何集体组织随意滥垦、出租、转让草场或肆意改变土地、草场用途，这种现象在全县各乡都存在，并且对此种错误行为农牧民群众很难认识到。据调查河西两个乡的情况表现较为突出，河东次之。虽然国土资源局、草原监督管理站等相关部门也多次加以阻止纠正，可收效甚微，主要原因是没有引起社会和各级政府部门的高度重视。

　　从以上几种情况和群众来访反映的问题来看，农村土地承包纠纷已经成为社会普通关注的焦点。对此处理不当，都可能产生不良影响，带来新的矛盾，造成对公共利益、集体利益、个人利益的损害。为此，笔者认为有必要对此现象进行深入探讨，一方面能够引起各级党委政府和乡村集体经济组织的高度重视，另一方面在为今后关于农村土地承包立法和司法实践积累经验，逐步推动这一法律的进一步完善，促进社会稳定和农村经济的健康发展。

　　二、对农村土地承包合同的几点建议

　　一、加大宣传力度，强化政府部门的正确导向。推进依法治国，实现依法治县的目标，前提条件必须使全体公民知法、懂法、守法，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。因此要求我们各级政府部门加大对《农村土地承包法》的宣传力度，做到家喻户晓。承包农村集体经济组织的土地、山岭、草原、荒滩、荒岭、荒地等是农村集体经济组织成员的一项权利，那么保护和合理利用土地就是承包者的义务。要使农牧民群众清楚地认识到土地承包权利不是法律意义上的所有权，土地、草原的所有权属于国家、集体所有，农牧民是通过承包的形式取得的是土地、草原的使用经营权，这种权利要受到国家、集体的制约，滥垦土地或改变土地、草场用途是要负法律责任的。另外还要使农牧民群众清醒地认识到加强对农牧村土地、草场承包经营权的保护，就是保护承包当事人的合法权益，维护农牧民正常的生产、生活、经济秩序，土地、草场承包经营必须依法进行，才能推进农业经济发展、农民增收和农村社会稳定 。

　　二、依法规范农村土地、草场承包合同的管理，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。国家实行农村土地承包经营制度，目的是为充分调动农民生产劳动积极性，最大限度地创造生产生活财富，促进农村长期稳定和农村经济快速增长，实现我党确立的“三步走”战略目标。针对目前农村土地、草场承包经营权证或林权证颁发迟缓或漏发现象，可由县级以上地方人民政府予以补发，并登记造册。或由县级以上人民政府授权的乡人民政府予以补办，由此准确地界定承包的期限、范围，这样做的好处不仅对农牧民土地、草场承包权属的确认，也可准确掌握农村集体土地、林地、草原的面积，而且为第二、第三次发包打下基础和为今后制定我县保护土地、草原资源提供第一手的详实资料，同时，也为今后农村集体经济组织在执行县、乡两级土地利用总体规划和合理安排方面提供法律依据。除此，在签订农村土地、草场承包合同方面，合同内容一定要载明承包期限、承包双方名称、土地用途、发包方和承包方的权利和义务以及违约责任等主要条款。

　　三、加强对农村土地、草场承包经营权流转的管理，发挥农村种粮、养畜大户的示范带头作用，扶优扶强，做大做精农、牧产品是今后农牧区经济发展的出路。依法保护农牧区土地、草场承包经营权流转对此将发挥更大的作用。因为农牧村土地、草场承包经营权的流转更有利于农牧村种植能手、养殖大户作用的发挥。笔者以为：加强这方面的管理，最好的方式是县、乡政府主管部门可以会同村集体经济组织对所辖区内承包土地、草场的转包、出租、互换、转让或其他方式的流转进行统一管理指导。农牧村对土地、草场承包经营权流转，乡级或村级集体经济组织一定要按照《农村土地承包法》的规定执行。土地、草场、荒山、荒滩、荒岭的转让需经乡或村集体经济组织同意;采取转包、出租、互换或其他方式流转的需报乡或村集体经济组织备案。承包经营权的流转由乡(镇)级主管机关予以登记备案，掌握流转方式、流转期限、流转面积，更好地指导乡村集体土地、草场的合理开发和利用。这里特别强调对土地、草场承包经营权的管理可由乡、村集体经济组织统一协调指导，而不是阻碍和干扰承包方进行土地、草场承包经营权的流转。关键要得到老百姓理解和支持，使他们从中得到实惠，给他们创造宽松发展经济的环境。另外，加强对承包经营权流转管理，积极意义还在于更好地维持好本辖区内流转的土地、草场、林地的农业用途，防止受让方对土地、草场、林地资源造成永久性的破坏。

　　四、对农牧村土地、草场纠纷案件的处理应采取行政手段和法律、法规共同调整。因为土地、草场具有地域性强、不可再生性等特点，与当地村民生产生活息息相关，甚至是祖祖辈辈，所以村民在发生矛盾纠纷时最容易接受的处理方法就是乡规村约。另外乡、村两级行政部门对所辖区各农牧村土地、草场分布、结构特点等情况了如指掌，处理的意见也比较使村民接受，并且容易得到落实和执行。法律处理只是强调法律的规定和法律的依据，有时不可能顾及到村民的实际情况和存在的实际问题，处理的结果可能与实际相脱离，后果往往是难以执行，达不到法律效果与社会效果的统一。另一个原因当前农牧区新情况、新问题层出不穷，法律的规定还没有涵盖所有的问题，比如退耕还林、退牧还草在发生利益冲突时就是相关政策调整的范围。笔者在处理该类问题时深深地体会到，农牧民缺少对土地、草场方面法律、法规、政策的宣传和引导，所以行政处理在前，法律、法规宣传跟上，效果明显，可最大限度地解决许多矛盾纠纷。

　　五、充分发挥我区土地资源优势，逐步向农村土地承包规模化道路迈进。由于我区所处地理环境等各方因素，制约着我区农村经济的发展，可土地、草场资源又相对丰富，是我区农村的优势所在，所以我们必须抓住这一优势。目前，遍及我区的某某农业开发区，某某草场基地，虽然初具雏形，但仍缺乏综合性的管理措施。在充分维护好、保护好农村土地承包经营权和农民个人、集体、国家利益的基础上，合理利用和开发好荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地、草场、林地，对保护我区自然环境，促进农村经济发展将产生巨大的推动作用。