矿产资源纠纷案件成因分析及对策

      近年来，在国土资源管理领域，尤其是矿业权管理中，涉及矿业权及矿产资源纠纷的申请、行政复议、行政诉讼、民事诉讼、信访等案件呈上升趋势。积极应对，依法妥善处理有关矿产资源纠纷及矿业权属纠纷，将其化解于萌芽状态，或用制度规定使纠纷争议最大限度地减少，是国土资源管理部门应当重视的问题。

　　一、纠纷的类型

　　1、合伙纠纷。

   案例1、甲持有合法采矿许可证(或勘查许可证)，因甲乙双方在采矿(或勘查)过程中存在合伙、借贷等债务纠纷后，乙到法院起诉，某法院判决要求矿权登记管理机关将甲名义下的采(探)矿权过户（登记）在乙名下，按照人民法院的判决，矿权登记管理机关将采(探)矿许可证颁发给乙；随后，甲也到法院起诉，不服矿权登记管理机关将采(探)矿许可证颁发给乙，该法院又重新判决，执行回转，判决要求矿权登记管理机关将该采(探)矿权颁发给甲。由此引起的行政诉讼近10年都没有完全解决，反而造成因法院的判决将矿权登记管理机关陷入了无穷的资源纠纷行讼以至国家赔偿等矛盾中。由于案件涉及的当事人员经营模式主要是松散的合伙型，法律意识淡薄，双方在合伙协议中约定不明确也不符合合同法等规定，从而在入伙、分伙及经营中利润分配、亏损承担方面潜藏大量的合伙纠纷。

　　案例2、丙持有合法勘查许可证，因丙在勘查过程中，为了解决探矿资金不足，自行引进丁的资金（未按规定到矿权登记管理机关备案，未向工商部门进行股权登记变更的手续）进行合伙风险勘探。后因双方合伙存在分歧，丁到某法院起诉。某法院判决：丙丁双方某年月日的矿山接管协议有效；限本判决生效十日内被告丙将某某矿山（包括选矿厂）交由原告丁经营；法院的二审判决维持了一审判决；随后该法院在给矿业权登记管理机关的协助执行通知书中要求矿权登记机关协助执行以下事项：将某某号探矿许可证过户在原告丁名下。丙方不服，又向上级人民法院上诉，与此同时，公安机关又以涉嫌诈骗将勘查许可证冻结。另外，在探矿权管理中,也有因当事人不按照矿产资源管理的规定进行合作勘查备案而引起的探矿权纠纷。有的以别人的名义申请探矿权,名义上的探矿权人将探矿权转让牟利；还有的探矿权人以探矿权为招牌,进行风险勘探融资近2000万元(公安机关认定为诈骗罪),将资金另作他用,引发100多人上访。

　　2、转让合同纠纷。

　　该类案件主要是因转让合同的效力认定、转让款的支付及转让后又毁约,在变更登记等方面引发纠纷,当事人先提起民事诉讼,达不到目的后又将国土资源管理部门告上法庭,也试图通过行政诉讼免费取得相关证据。

　　3、承包合同纠纷。主要涉及承包合同的效力认定、承包款分配纠纷等问题。

　　4、抵押合同纠纷。主要是矿权抵押合同无法履行或变现而引发的纠纷以及法院强行拍卖矿权后的变更登记引发的纠纷。

　　5、政府行为引发的纠纷。

　　案例1、某市政府按照上级要求，决定对某区域生态环境进行综合整治。该市政府依据矿产资源管理的有关法律法规和总体规划要求，由市环境保护局代市生态环境保护专项整治工作领导小组办公室下发整改和关闭搬迁的矿山企业的通知，将某矿列为关闭对象。省矿产资源登记管理机关根据市政府的有关规定，依法注销了某矿的采矿权许可证（注销采矿权时已经过期），管理相对人申请对矿权管理机关提出行政复议。

　　案例2、某县政府在招商会上和一家公司签订了《开发框架协议书》，以解决某矿的开发进度。在履约过程中发现坐标偏移问题及矿业权重叠问题引起签约方信访，虽经矿产资源管理等部门进行协调,因双方差距大，久拖不息，也无法保障矿业权人的合法利益。

   上述民事纠纷的产生，不同程度反映出矿权审批的各个环节的瑕疵，当事人通过信访、行政复议和法院诉讼主张权益时，往往演变为对矿权行政许可审批合法有效性的审查，使审批机关陷入采(探)矿权权属争议矛盾之中。

   二、矿权矛盾纠纷的特点

　　1、时间久远，诉讼期长。这类纠纷所涉及的采矿权，大多是上世纪90年代由市、县级颁发的采矿证，经历了国家煤炭关井压产，重新核定相关证照后保留下来的煤矿。几经私下转让、承包，时间久远，关系复杂。经过了屡次的法院诉讼调解和判决，来回反复，将问题复杂化，难以处理。

　　2、标的大，调解难。近年来，随着矿产品价格的上涨，导致当事人为了争得矿山企业的所有权、经营权费尽心机。该类案件不仅标的大，而且双方争执激烈，利益冲突大，法院调解难度大，判决后的上诉率高，甚至诉至最高人民法院。即使调解成功，也会在采矿权变更登记时，出现反悔不予配合，难以执行到位。

   3、人数多，影响大。出现纠纷的该类煤矿大多数是合伙企业，且经过多次的转让、承包，当事人人数众多，社会影响大。该类纠纷处理稍有不慎，就会引起群体上访、缠诉。再加上部分媒体的片面附和和炒作,极易给社会带来不稳定因素。

   4、关系复杂，外界干扰大，处理难。煤矿企业是地方的支柱产业，也是县域财政的主要来源，有着复杂的社会关系网。煤矿经过多次的转让、承包、合伙，牵涉的法律关系十分复杂，产生纠纷诉至法院后，法官对包括矿产资源在内的相关法律法规基本原理原则不清,过分行使自由裁量权，判决后上诉率高，容易反复，给后续的执行带来了很大难度。

　　三、矿权纠纷出现的原因简析

　　1、资源紧缺价格上涨,矿山企业成倍升值，经济利润丰厚甚至达到了暴利的程度。初步测算，一个9万吨／年小煤矿，采矿全成本大约在200—250元／吨，如果煤炭销售价格按450—500元／吨计算，其年纯利润将在1800万元以上，再加上超能力生产，更是暴利。为了争夺矿产资源，当事人可以说是穷尽了手段，有的打着群众的名义到处上访，有的非法集资打官司（承诺打赢后有股份），有的不惜重金和动用各种关系以影响法院判决，争夺采矿权。

   2、当事人员素质不高，法律意识淡薄，见利忘义，不讲诚信。以煤炭生产为例,上世纪地方煤矿从业人员主要以当地的农民、村集体干部为主，这些人员文化素质普遍偏低，法律意识淡薄，再加上当时煤矿市场不景气，在谁开煤矿谁赔钱的情况下，从事矿权转让各种民事行为时，不完善法律手续，从而使其行为的法律后果处于一种不确定的状态。随着采矿业的回暖，一些投机者利用当时煤矿转让、承包等民事行为的不规范性和行政审批时程序及要件的瑕疵等漏洞，反悔回来主张权益，争夺采矿权，导致事后纠纷的不断发生。

　　3、管理者在审批矿权过程中，审批把关不严，审查资料不细致,有关程序缺位等,也造成当事人提起复议诉讼等。虽然这些瑕疵不至于改变矿权归属，但在法庭上容易引起败诉。一旦法院判决行政许可违法，撤销颁发采矿许可证的具体行政行为时，容易让原告得出“矿权归属原告”的错误理解，进而要求变更矿权引发更大的纠纷。

　　4、一部分人不能正确理解矿产资源和矿业权的特点及其特别管理规定。在处理纠纷时，忽视物权和债权的关系，不清楚物权法规定的物权优于债权的基本原则。甚至个别司法系统的工作人员违反司法权理性程序中被动性、多方参与性、亲历性、终局性原则，仅依靠法官自己理解的普通民法、合同法惯性思维办理案件，忽视了矿产资源法律法规在调整矿权纠纷案件中的特殊法律地位和作用，甚至忘记了非法合同不受保护的基本规定。形成的误判不仅没有实现司法定纷止争的基本要求，反而导致纠纷的扩大化和复杂化。

   5、受理案件的个别司法部门，特别是一些基层法院，把一些诉讼主体不适格，且超过法定行政诉讼申请期限的案子予以受理。同时，在审查过程中，不考虑原告的诉求能否依法实现和是否符合矿产资源管理法律法规规定，片面地作出撤销行政审批行为的决定，从而使矛盾纠纷复杂化和激烈化。

   6、法律法规不完善、不明确。如关于采矿权主体变更的含义、股权转让、转让的条件和程序及效力、工商登记变更同矿权变更如何衔接、法院作出判决后如何使矿权依法顺利变更等问题，要么法律没有规定，要么规定不完善，操作性不强。

   四、加强对矿业权的法律属性正确认识和宣传

　　（一）矿业权一般物权特点

　　1、国家专有财产。依照宪法和有关法律规定矿产资源国家所有，由国务院代表国家行使矿产资源的所有权。物权法规定国有财产由国务院代表国家行使所有权；矿产资源是国家专有财产，任何人不能取得所有权。只能按照行政许可法和矿产资源法的管理规定，由符合资质条件的当事人申请，经依法批准取得探矿权和采矿权。

　　2、矿业权的用益物权或特许物权属性。按照物权法的规定，探矿权、采矿权在我国属用益物权。在学理上还通常将渔业权、探矿权、采矿权、狩猎权划为特许物权（也称为准用益物权）。世界各国物权立法对探矿权、采矿权的规定也不尽相同，但与我国物权法、矿产资源法等规定的基本精神是一致的。《物权法》第十章“一般规定”中规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”。这也就是明确了在我国探矿权、采矿权等属用益物权。在没有特别规定的情况下，探矿权人、采矿权人的权益权人是一个法定合法的法人主体，要按用益物权进行不动产登记和保护，并通过探矿权采矿权登记和通知、公告等进行公示公信。也符合和遵守物权法一物一权、物权法定和公示公信三原则。

　　（二）特殊性

　　矿业权是财产权，是一种财产权而不是完整意义上的物权。如果不认识矿业权的特性，仅用一般财产权的处理规定去诉求和判决并处理矿业权及其与之有关系的纠纷，必然造成误判的案件。这种特殊性是：

　　1、申请登记和许可制度。矿产资源勘查和开发分别需要取得探矿权和采矿权。是根据《矿产资源法》及其配套法规办理申请、审批登记和颁发勘查许可证和采矿许可证的，包括矿业权的价值评估和处置等，有严格的法律法规处置规定。属于《行政许可法》第12条规定的，有限资源的开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入，需要赋予特定权力的事项”的一种。由符合条件的申请人依法申请经法定登记管理机关审批后决定，不是简单的认为其有价值就是财产权，而由人民法院按照一般财产权判决而定。即使在人民法院判决撤销了国土资源管理部门的某个矿业权审批具体行政行为，当事人要恢复其矿业权，也必须凭人民法院生效判决和矿产资源管理审批机关需要的法定申请资料要件办理申请登记手续，在依法取得勘查许可证或采矿许可证后才算恢复了其矿业权。如果只有相关判决没有矿权申请资料,认为经人民法院判决矿权立即归谁,不按照矿产资源管理相关程序后才能取得矿权,同样是违法的。

　　2、矿业权是不动产权，是依附于全民所有的矿产资源之上的权益，适用于不动产法律调节，不按照矿产资源管理的法律法规依法处置矿业权，还可能造成国有资产流失问题。在以上矿产资源纠纷案件多年不能解决的案例中,多数是因为矿产资源范围和储量增加,或者因矿产品价格上升,造成当事人心里失衡的利益诉求,才由民事纠纷演变为涉矿民事诉讼和行政诉讼造成国土资源管理部门成为被告的。

　　3、探矿权采矿权的主体法律地位和资质必须依法坚持。按照《矿产资源法》第3条的规定，勘查开采矿产资源必须具备一定资质资信条件，同时，设立有严格的法律规定和程序规定。其主体变更有着严格的法律程序和规定。非经合法程序，不得随意干预矿权人行使探矿权采矿权，更不得侵犯探矿权采矿权；非经法定主管部门核准登记，探矿权采矿权的设立、变更、终止不发生法律效力。

　　4、剥夺或者撤销矿业权人权利的行政决定，必须由矿业权审批的行政管理机关作出，属于权利性行政决定的范畴，实际上是矿产资源管理中行政处罚的一种形式。如果人民法院判决撤销某个颁发勘查许可证或采矿许可证的具体行政行为（一般有“本判决送达后生效”的判决词句），矿业权登记管理机关当然不得对抗，而是立即执行，登记管理机关应当按照法院的判决意思就势通告原来的具体行政行为被依法撤销(建议建立这方面的制度规定)。

　　5、矿业权拍卖不受拍卖法调整。《拍卖法》第8条规定:依照法律或者按照国务院规定需经审批才能转让的物品或者财产权利，在拍卖前，应当依法办理审批手续。而探矿权采矿权就是必须经审批才能转让的财产权，不是一般意义的财产权。如果需要拍卖，也必须是矿业权登记管理机关在确定矿业权无争议和没有其他违法问题的前提下，同意拍卖后实施，最后再依法办理转让和变更登记手续。

　　6、矿业权是国家禁止私有买卖的物权。《民事诉讼法》第二百二十六条规定：财产被查封、扣押后，执行人应当责令被执行人在指定期间履行法律文书确定的义务，被执行人逾期不履行的，人民法院可以按照规定交有关单位拍卖或者变卖被查封、扣押的财产。国家禁止自由买卖的物品，必须交有关单位按照国家规定的价格收购。

　　7、探矿权采矿权实行登记制度。属于不动产物权登记中的他项权利登记，是在不动产物权上设定的权利，属于给予当事人法律行为引起物权继受取得。《物权法》第9条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记不发生效力。

　　运用司法诉讼手段处理矿产资源纠纷案件，必须严格遵守和遵循上述特殊的法律规定，而不应当简单地适用处理一般民事纠纷或合同纠纷的有关法律法规规定；否则，只能混淆司法权和矿政管理权的关系，将国家神圣、严肃的矿产资源管理法律法规虚置，并在司法实践和管理实际中造成无穷的混乱。

　　五、加强矿产资源管理和提高矿政管理人员的法律素质业务素质的建议

　　根据以往的经验和事实,尽管官司败诉的原因很多,但国土资源管理部门并非无瑕疵,其中有些瑕疵就是导致不利法律后果的源头。各级国土资源管理部门工作人员,在认真学习矿产资源管理法律法规等基础上,要加强精细化管理和对矿产资源纠纷案件的研判,制定切实有效可行的管理办法,防患于未然。建议做好如下几方面的工作:

　　1、加强宣传和学习，包括对社会相关人员的宣传。各级国土资源管理部门的工作人员，要加强学习和研究矿产资源管理中出现的新情况新问题，认真研究国家有关矿产资源管理相关规定，加大胜诉案件的示范宣传,提高国土资源从业人员矿产资源管理法律法规素养和执法水平。各级管理部门必须树立严格按照程序办事，遵守执法行为规范的意识。执法必严，违法必究，尊重事实，遵守程序，通过行政程序的规范设定规范矿产资源管理各类审批行为，尽量杜绝有关涉及矿业权的资源纠纷。

　　2、加强管理。根据在现代行政管理原理中，引进行政指导、行政合同（契约）和行政事实行为等趋势，加强矿产资源管理方面依法依规的行政指导、行政合同（制定制式合同等）、相关承诺制度等,以满足社会和矿产资源管理实际需要，作为矿产资源管理法律法规的必要补充,防止行政行为的瑕疵出现。

3、切记行政权不得对抗司法权，而司法权不能代替行政权的基本原则。如果人民法院判决矿业权证照撤消,则必须通告所有的管理部门和当事人原来的具体行政行为被依法撤销。

　　尤其是在涉矿复议诉讼答复中要明白法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出维持具体行政行为的判决、撤消或部分撤消具体行政行为的判决、重新作出具体行政行为的判决。但不能代替行政机关另行作出具体行政行为，也不能判决让行政机关作出什么样的具体行政行为。牢记物权法关于“用益物权人、担保物权人行使权利，不得损害所有人的权益”和物权优于债权的基本原则。

　　同时要清楚司法机关没有能力和专门的机构代替行政管理部门处置和拍卖矿业权。有关矿产资源规划、资源储量、矿业权价款评估、开采条件、开发利用方案审查、施工方案、勘查资质、资源保护利用等标准审查，监督管理和义务审查也是人民法院不能解决的，在这些方面要发挥矿产资源管理部门的优势，积极参与有关纠纷的调解和处置，防患于未然。

　　4、要加强国土部门和司法部门的横向沟通和协商，包括矿产资源管理基本原则的宣传。如果在辖区内遇到处理矿山企业债务纠纷或者其他有关的案件时，凡是涉及矿业权的，国土资源管理部门积极依法参与处置，防止引起系统或上级机关官司的败诉。这是因为只有国土资源管理部门有权管理矿业权，而矿业权对许多矿山企业而言，是核心资产，矿业权管理又是国土资源管理部门代表国家行使矿产资源管理的重要手段。国土资源管理部门积极主动参与全程，先按照规定依法处置矿业权，然后将处置结果依法纳入破产还债序列，才可能妥善解决有关涉矿矛盾和纠纷。

　　5、依靠地方政府和有关部门建立矿业权纠纷处置合作制度。加强沟通，依靠地方政府和有关部门,参与关注与矿产资源纠纷管理的问题,提早介入。国土资源管理部门在处理有关矿产资源纠纷的问题或案件中，尽量邀请司法、法律方面的专家参与，提高准确判案和解决问题的能力。在法院误判情况下，要与法律专家进行研究，提出补救措施或律师意见书，积极发挥专家的作用。

　　6、加强调查摸底,针对矿权审批中存在的潜在威胁,进行调查摸底,寻找风险点和可能出现的信访、复议、诉讼案件,根据找到的问题,分门别类提出补救措施和下步工作建议。

　　7、加强国土资源尤其矿产资源管理的细节管理,建立完善的制度规定。针对管理工作中可能出现问题的薄弱环节，汲取以往诉讼案件的经验和教训,就已经出现的如假合同的辨别、合同中易出现的疏漏、审批责任栏中签字人的日期逻辑关系、工商营业执照核准与颁发两证中可能出现的问题等，制定有效的管理对策和办法；就有关可能出现纠纷的环节加强管理,深化相关制度改革包括出台相应的规章制度。比如加强矿产资源管理档案管理,矿业权审批中程序、资料细化管理等,甚至制订归档资料纠纷案件问题查找制度和规定等。

　　8、发挥行业媒体和主流媒体的作用。要通过行业媒体和主流媒体及时进行正面宣传和引导,同时也加大国土资源管理法律法规的宣传,促进国土资源管理工作的依法顺利开展。

9、提高干部队伍素质。结合国家普法要求，在系统内加强法律法规基本要求学习，同时必须加强全体干部有关业务基础知识的学习，及时做好上下沟通,尤其是建立两权坐标重叠检查督查制度,要求工作人员必须将自己审批件、执法案件或督察办理的案件要办成铁案，并建立相应的奖惩体系和责任制。