关停污染企业需遵循法定程序，请勿“一刀切”

　　依法行政对合法程序的要求越来越高。即使实体上没有问题，程序瑕疵也可以一票否决政府的行政行为。应当说程序公正保证实体公正，程序公正彰显实体公正，程序公正应是未来依法行政的基本要求之一，至少与实体公正旗鼓相当。有意思的是，当前行政相对人的法律意识较之从前有巨大长进，而且对程序事项异常敏感。北京吴少博律师事务所认为，多半是因为实体规定有一定的不确定性，有时需借助法律解释来厘清其中的含义，而如何理解在不同主体之间也易产生分歧。而程序规定比较好掌握，某一行政行为需履行哪些程序一目了然，公众可以直观判断行政机关是否程序违法。

 

　　任何行政行为均需遵循法定程序，关停污染企业也是这样。当前治污行动中，形成了一股关停污染企业的风潮，并且由于环保高压态势，执法实践中出现了“一刀切”、追求效率、忽视程序要求的倾向。本文意在强调污染企业关停所必须履行的程序要求，以提醒执法机关，保障企业合法的程序利益。

 

　　要明确污染企业关停需履行的手续，必须首先明确“关停”这一行政行为的性质。《环境保护法》设专章（第六章“法律责任”）规定对环境违法行为的处罚，如污染物排放超标需受到限制生产、停产整治的处罚、未经环评擅自开工建设会受到罚款处罚等。“关停”规定在同章第六十条，表述为“……情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”。按照体系解释方法，其应属行政处罚无疑。《行政处罚法》第二章第八条明确列举了行政处罚的种类，其中虽然没有明确包括“关停企业”，但其中第四项“责令停产停业”，第五项“吊销执照”与企业关停的效果别无二致。此外，该条第七项规定了一个兜底条款，“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。《环境保护法》属于法律，其规定的“关停”当然属于行政处罚。此点应当没有异议。

 

　　既然关停企业属于行政处罚，其就应当遵循行政处罚的相关程序规定。《环境保护法》并未涉及关停企业的程序问题，因而应当适用《行政处罚法》的一般规定。《行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”据此，调查和告知，是所有行政处罚都必须履行的程序。此外，第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”对于那些涉及行政相对人重大利益的行政处罚，听证是他们的法定权利。关停企业显然是与责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款具有同等利害关系的行政处罚（包含在第四十条“等”字内涵之中），必须告知相对人并赋予相对人申请听证的权利。此外，在调查阶段，关于调查的人数、方式、证据的获取等有诸多细致的规定，执法机关也必须遵循。以上均是关停企业所必须遵循的步骤，缺一不可。

 

　　正如学者所言，当前污染企业关停主要分为两种类型，即处罚性关停和撤回许可性关停。前者指对具有严重环境违法行为的企业，行政机关依据行政处罚法的规定，对企业实施关停这一行政处罚；后者是针对不符合国家产业政策、环境及资源保护政策的企业而言。这类企业严格意义上并没有违反的法律，不具有违法性，这是它与处罚性关停的区别。换言之，这类企业在开办之初是符合法律规定的，行政机关之所以撤回许可其经营的承诺是因为随着经济的发展，国家对发展规划进行了调整，二者产生了不可调和的冲突，需要它们牺牲自己服从大局。但类型的区分并未影响到“关停”这一行政行为的性质，行为结果上均表现为企业主体资格的消灭，均属于行政处罚范畴，均应遵循行政处罚程序。唯一不同的是，国家对因环保政策调整而被迫关停的企业应当给予必要的补偿，对该类企业职工应当进行就业安置或给予其他形式的救济。

 

　　执法机关必须遵照法律程序要求，否则会付出代价。兰州百美纸业有限公司诉兰州市人民政府和榆中县人民政府关闭纸业公司案很具有代表性。在该案中，兰州百美纸业有限公司认为兰州市政府对榆中县政府下达了《关于关闭兰州百美纸业有限公司的通知》程序违法。其主要理由为：《行政处罚法》规定，行政机关作出行政处罚决定前，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据，必要时，依照法律、法规的规定，进行检查。行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。市、县政府对企业作出本案行政处罚时，既没有依法对企业进行调查，也没有告知企业可依法要求听证，严重违反行政处罚法的程序规定，剥夺了企业的申诉权和抗辩权，损害了申请人的合法权益。甘肃省人民政府经审理后认为，被申请人作出关闭纸业公司的决定之前未听取其意见，亦未依法告知其陈述、申辩权利，未依法进行听证；作出之后也不向企业告知法定救济权利、期限和途径；采取《通知》方式也不符合法定形式。因而最终支持了申请人依法撤销被申请人市、县政府作出的关闭纸业公司决定的请求。

 

　　事情还没完，百美纸业公司根据复议结果，向甘肃省高级人民法院提起了行政赔偿诉讼。最终，理亏的政府一方通过作出“兑付淘汰落后产能中央财政奖励资金，并协调免除原告自停产至2013年底造纸厂的租金”的让步，才与原告达成和解协议，原告百美纸业公司最终申请撤诉。

 

　　在企业法律意识，尤其是程序意识高度崛起的今天，行政机关违反法律程序规定所要付出的代价的高昂的。在当前企业关停执法实践中，执法机关务必引以为戒，重视对企业程序权益的保障。追求“短、平、快”，企业不会答应。