企业环保关停中，联合指挥部是否可以作出行政处罚？

　　环境保护、污染治理大势所趋，也大快人心。但不可否认，当前环境治理呈现出“运动式”执法态势，执法机关过于追求执法的效率与成果，这对于行政相对人的权利保障是十分不利的。7月上旬，环保部发布通告称，环保督察组在检查过程中，仍然遇到多家企业拒绝检查的事件。其中富士康旗下的富准精密电子（鹤壁）有限公司拒绝督查组现场检查。这是继廊坊富士康之后，第二家富士康旗下的企业拒绝接受临时性突击性督察。越来越多的媒体和企业人士对运动式环保治理提出质疑。正如新华社发文批判“环保一刀切”所言：全国范围内，国家环保督查已经进行了三轮，风头不减。与此同时，各地省、市、县、多级环保检查全面展开。环保重压之下，风暴所到之处，企业大面积断水断电停产，工人停工失业，家庭生计堪忧。“运动式治污”换来的天蓝水清“保质期”很短，即便能换取一张漂亮的环保成绩单，也是暂时的，可以应付检查却赢不了民心。

 

　　运动式环境治理的表现之一，即是各类联合指挥部的成立。为了提高执法效率、简化执法手续，征收方习惯于通过集结相关部门成立联合指挥部的方式来进行环保执法。这在全国是普遍现象。2016年，海南白沙黎族自治县开展争建国家卫生县城和省级文明城市工作行动，力争到2017年底，实现国家级卫生县城和省级文明城市创建目标。为此，专门成立了县双建指挥部。指挥部的重要职责就是联合其他部门组成环境督查小组，开展环境卫生综合整治工作；在今年年初，浦东新区祝桥镇下发了关于成立祝桥镇环境综合治理联合指挥部的通知。通知称“为全面推动祝桥镇生态文明建设，改变整体环境面貌，提升城乡生活品质，经镇党委决定，成立祝桥镇环境综合治理联合指挥部”。下设中小河道综合整治分指挥部、区域环境综合整治分指挥部、美丽乡村建设分指挥部、联合指挥部办公室；在今年中旬，云南省大理白族自治州以实施洱海保护治理“七大行动”为契机，强化洱海流域执法。为加大保护力度，成立了大理州洱海保护治理“七大行动”指挥部，其下又成立了流域综合执法监察组，建立了6个联合联动执法组。

 

　　笔者不禁要问，这些联合指挥部的性质如何，究竟享不享有执法权，可不可以作出行政处罚？北京吴少博律师事务所认为，厘清这些疑问，对于环保执法中行政相对人的权益保护意义重大。

 

　　《行政处罚法》对此进行了规定。该法第三章“行政处罚的实施机关”中，第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”第十八条规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。”据此，北京吴少博律师事务所总结如下，拥有行政处罚权的主体有三类，一是行政机关，二是法律法规授权的公共事务组织，三是行政机关依照法律委托的组织。联合指挥部作为临时机构，显然不是行政机关，其也并未得到法律法规的授权，因而要想获得执法权，只能归于第三种情形。事实上，无论从法理还是司法实务上，我们一般均将联合指挥部及类似机构定性为行政机关委托的组织，享有一定的执法权。《行政处罚法》第十九条规定：“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”联合指挥部一般均由相关政府部门工作人员组成，是符合上述条件的。

 

　　当然，被委托组织不是行政机关，在职权行使方面存在重大差别。最主要的区别在于，其只能以委托行政机关的名义进行行政处罚，其行为对外的法律责任由委托行政机关承担。如果不遵守这样的要求，将会付出法律上的代价。

 

　　在（2007）苏行终字第0090号案件中，上诉人南通市崇川区人民政府认为，绿康养殖场周围都是城市小区，绿康养殖场的养殖行为已经严重影响了市容市貌，严重影响了周围居民的生活，理应拆除；绿康养殖场所建房屋没有合法审批手续，是违法建筑，无权要求巨额赔偿；在拆除过程中，上诉人曾要求绿康养殖场进行财产交接但绿康养殖场拒不接收，故对财产进行了处理。经现场清点，生猪数量为624头，绿康养殖场主张有4000多头的生猪损失没有事实依据。被上诉人绿康养殖场答辩认为，原审法院确认强制拆除行为违法并判决其承担赔偿责任正确。请求驳回上诉，维持原判。

 

　　法院经审理后认为，“五城同创”指挥部是由崇川区组建并委托其行使一定行政管理只能的临时机构，不属于法定的行政主体或法律法规授权的组织，不具备以自己的名义作出具体行政行为，并独立承担法律责任的能力。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款至规定，“五城同创”指挥部以自己的名义作出强制拆除的行政行为，应由其组建和主管机关即崇川区承担法律责任。“五城同创”指挥部既非城市规划行政主管部门，其以自己名义作出的责令限期拆除违法建筑的《通知》，不符合《中华人民共和国城市规划法》第四十条和国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条之规定，属于超越职权行为。根据越权无效原则，该《通知》为自始无效的行政行为。同时，由于上述法律和行政法规并没有直接赋予一级政府对城市的违法建筑或不符合市容市貌、环境卫生标准的建筑物实施强制拆除的行政权力，故“五城同创”指挥部直接实施强制拆除的行为，亦属超越职权的行政行为。因此，对绿康养殖场因此次强制拆除造成的合法财产损失，征收方应当承担行政赔偿责任。法院据此驳回上诉，维持原判决。

 

　　从此例中我们可以看出，在当前环保风暴中，涉事企业、养殖场等需首先判断“联合指挥部”是否有权作出处罚，判断的基准为委托行政机关是否有该项行政职权；若得出肯定结论，则从程序出发，判断“联合指挥部”的行政处罚以何者名义作出。若以自身名义，则无效。

 

　　环保治理必须建立在法治的基础之上，若以牺牲法的权威为代价换取执法的高效，无异于饮鸩止渴。