企业污染整治中的“一事不再罚原则”

　　企业污染整治中，即使涉事企业逃脱了被强制关停的命运，遭受一定的行政处罚却不可避免。现行《环保法》赋予了环境保护主管部门罚款等处罚权限，甚至包括实施查封、扣押等强制措施的权力。这实际上为环保局处罚企业提供了法律上的便利。但即便在当下如此高压的环保态势下，环保局的处罚行为也要符合行政处罚的一般规定，不能违背法律进行所谓的自由裁量。本文今天欲探讨环保局重复处罚的问题。重复处罚不仅对企业的权益损害很大，对执法机关的形象也有很大危害，必须加以杜绝。

 

　　我们先从一个案例入手。在原告王某诉被告X县环境保护局（以下简称X县环保局）不服环保行政处罚一案中（（2015）潢行初字第1号），原告王某在同一诉状中对两个行政处罚决定同时提起诉讼，经审查，被诉的两个行政处罚决定均由被告X县环保局作出，被处罚人均为原告王某，且均与其养殖生猪的行为有关，因此，本院对此予以准许。法院经审理查明：2004年前后，王某开始利用其居住房屋改建的猪舍从事生猪饲养。2014年8月13日，X县环保局接到电话投诉后对王某养殖场进行了现场检查并拍摄照片4张。但该局未对污水和废气进行现场采样。8月26日，X县环保局向王某送达了限期纠正环境违法行为通知书。9月1日，该局再次对王某养猪场进行现场检查，发现其并未进行治理。次日，该局向王某送达了行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书，认为其行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》和《中华人民共和国水污染防治法》的有关规定，拟分别对其作出罚款40，000元和30，000元的行政处罚。告知书就拟处罚的事实、证据、法律依据及其享有的陈述申辩和听证权利进行了告知。王某就水污染行政处罚提出听证要求后，X县环保局举行了听证会。此后，经该所相关人员集体讨论，作出被诉第024号、第025号处罚决定，以王某在养殖过程中，未采取有效污染防治措施，向环境排放恶臭气体致使周围居民区受到污染；在养猪过程中，未采取有效污染防治措施，利用无防渗漏措施的沟、坑存贮养猪过程中产生的废弃物造成水污染为由，分别处以罚款40000元和30000元。

 

　　本案双方当事人的争议点之一在于：被告X县环保局作出被诉第024号、第025号处罚决定是否存在对同一违法行为给予两次罚款的情形。X县环保局主张王某对养殖生猪产生的粪便未采取污染防治措施，排放恶臭气体与其向养殖场门前水沟内排放废水是两个各自独立的违法行为。但法院认为，畜禽养殖过程中主要排放畜禽粪便和冲洗废水等污染物。而散发臭味更多是基于自然原因，在没有相应致污成分理化指标数值支持的前提下，并不当然构成“排放恶臭气体”的环境违法行为。此外，若究其根源，导致这些结果产生的，都是王某在生猪养殖过程中未对污染物进行处理即对外排放的行为。X县环保局在被诉第024号、第025号处罚决定中，对这一致污原因也分别作出了基本相同的表述。在此情形下，如果王某在养殖生猪过程中未对污染物进行处理即排放，达到污染大气和水的程度，则应视为一个违法事实（养殖生猪过程中未对污染物进行处理即进行排放），导致两种法律责任的产生（污染大气和水环境，违反相应法律规定）。《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”因此，对X县环保局的前述主张，本院不予支持。对此，X县环保局可以按照法律竞合的原理，根据相关法律规定，以合理行政为前提，以符合法律目的的标准行使自由裁量权，综合确定最终的罚款数额，或作出不同种类的行政处罚。

 

　　法院据此撤销了被告X县环境保护局作出的行政处罚决定书。

 

　　实际上，无论从法理还是从实体法的角度，重复处罚均是行政执法的大忌。在法理论上，行政处罚领域存在所谓的“一事不再罚原则”，其中，一事指符合一个行政违法构成要件的行为；不再罚指除非法律有特别规定，行政主体只能给予一个和一次处罚。“一事不再罚”符合民众的朴素价值观，几乎成为民主法治国家的行政执法基本原则。在实体法上，正如上述判决中所说，《行政处罚法》第二十四条明确指出：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这就为限制执法机关重复处罚提供了法律依据。

 

　　关于一事不再罚，还有以下几个问题需要关注。

 

　　首先，有读者可能感到疑惑，觉得上述案例中X县环保局的处罚也有一定道理，原告的行为确实造成了大气与水的双重污染。在此北京吴少博律师事务所为大家解释一下，首先，是否造成污染有一定的标准，需要加以检测、分析，而不是直观感受。否则行政处罚将会充满任意性。其次，也要分析原告的行为是否可以分离成两个独立的子行为。在该案中，法院认定原告只实施了一个行为，即“养殖生猪过程中未对污染物进行处理即进行排放”。因而，损害结果与行为数量的认定，是重复处罚中的核心问题，也是容易产生分歧的地方。普通的行政相对人如果没有专业律师的帮助，很难进行有效主张。当然，我们也不排除会出现一个行为导致多种损害后果发生的情况。这在法律上被称为“竞合”，即一个违法行为违反了多种法律规定。在此种情况下，由竞合理论进行解决，无关一事不再罚原则。例如，在刑法中，对于法条竞合，一般适用“重法优于轻法”的规定。概言之，“一事不再罚”有自己的适用标准与内涵，需结合实际情况进行具体认定。

 

　　其次，北京吴少博律师事务所想重申一点，一事不再罚中的“一”指的是同一事实，而不是同一理由。即对于同一行为只能进行一次处罚，无论处罚理由是否一致。在上例中，X县环保局作出的两个行政处罚的理由是不一样的，一是以违反《中华人民共和国大气污染防治法》为依据，一是以违反《中华人民共和国水污染防治法》为依据。如果将“一”理解成同一原因，则其行为不构成重复处罚，这显然是不合理的。因而，只要是基于同一事实，无论以何种法律为依据，也无论理由是否正当，都构成重复处罚。这实际上与“竞合”理论异曲同工。

 

　　最后，也是大家容易忽略的一点，即《行政处罚法》第二十四条的适用只是针对“罚款”这一处罚形式而言。即不能基于同一违法行为罚款两次。在上例中，因被告作出的两次行政处罚均为罚款，因而有第二十四条的适用余地。但在其他场合，涉事个人或企业一定要留意行政处罚的种类，避免误用上述条款。例如，对于污染企业危害环境的行为，执法机关一方面对企业予以罚款，另一方面对企业负责人予以行政拘留，这是符合法律规定的，并不构成重复处罚。