找准污染企业关停中的被告很重要

　　污染企业关停实际上是一场双方博弈的过程。执法机关依职权实施行政行为，企业则依据自身权利提出正当主张。这种主张有时候是诉讼请求。然而现实情况错综复杂，企业并不总是能有效运用诉讼权利。找不准被告则是表现之一。

 

　　在关停之前，为了防止污染影响继续扩大，行政机关经常会采取停水停电的措施限制企业的经营，企业若认为此种限制措施不符合法律的规定，当然可以采取诉讼的方式进行维权。那么问题来了，此时是告政府还是告供电局？

 

　　据春城晚报报道，2008年元旦，一支由公安、环保组成的联合执法队进入了位于临沧市临翔区的云南库悦纸业有限公司的厂区，这支队伍由临沧市、临翔区及相关部门主要领导亲自带队，其中也包括了临沧供电局。联合执法队要求厂方将设备全部关闭并停止生产。随后，厂区车间里的很多供用电设备都被贴上了封条。联合执法队进入厂区的前一天，也就是2007年12月31日晚，云南电网公司临沧供电局的3位工作人员曾来到了公司里，宣读了一份市供电局将对公司实施停电处罚的通知。随后的1月9日，临沧供电局电力营业部对库悦公司发出了《电费欠费中止供电通知》称，该公司拖欠电费达25万余元，催收无果，故依法进行停电。库悦公司被断电后，这种状况一直持续了10个月。经委托的司法鉴定机构鉴定，停电造成的损失约为209万元，主要包括因停产而无法继续完成的半成品、无法再使用的各种原材料等。随后，库悦公司于2008年10月向法院起诉了临沧市供电局。

 

　　10月8日，库悦公司起诉临沧市供电局一案在临沧市中级人民法院公开开庭审理。库悦公司称：对于具有合法供用电合同关系的用户，供电方不得任意中断或中止供电。虽然供电局事发前夜即12月30日晚上送达了停电通知，但该公司并不承认这一通知。临沧供电局辩称：之所以对库悦公司采取停电处罚，完全是因为其有“重大污染事故隐患”。正是出于这种“隐患”，当地相关部门才决定对其采取行动。供电局作为联合执法的单位之一，对库悦公司进行断电和贴封条的行为，都是受征收方指派而行使的一种行政执法行为。“本案的实质是行政诉讼，你们应该去告政府。”临沧供电局认为。

 

　　关于该案，笔者提出以下几个问题：库悦公司与临沧供电局之间是什么法律关系？临沧供电局是否有权力停电及对库悦公司进行处罚？库悦公司究竟应该诉谁？

 

　　关于原被告之间的法律关系，《合同法》的相关规定是清楚的。在该法第十章“供用电、水、气、热力合同”中，第一百七十六条规定：“供用电合同是供电人向用电人供电，用电人支付电费的合同。”合同是典型的民事行为，因而原被告之间的供用电关系是典型的民事关系。从双方主体的性质也可得出此种结论：供电公司属于事业单位，库悦公司属于营利法人，两者之间一般只能成立民事关系。

 

　　关于临沧供电局的停电及处罚权力问题，北京吴少博律师事务所认为，首先被告的理由就有相互矛盾之处。临沧供电局在给库悦公司的《电费欠费中止供电通知》中称，公司拖欠电费达25万余元，催收无果，故依法进行停电。换言之，临沧供电局将双方关系定性为合同关系，因对方违约因而采取断电措施。在此情形下，供电局断电是有法律依据的。《合同法》第一百八十二条规定：“用电人应当按照国家有关规定和当事人的约定及时交付电费。用电人逾期不交付电费的，应当按照约定支付违约金。经催告用电人在合理期限内仍不交付电费和违约金的，供电人可以按照国家规定的程序中止供电。”而临沧供电局声称“催收无果”。在这种情形下虽然可以断电，但库悦公司也可以以民事纠纷为由起诉至法院；而在诉讼中，临沧供电局又称“对库悦公司进行断电和贴封条的行为，都是受征收方指派而行使的一种行政执法行为”。那么这就涉及到第二个问题，临沧供电局是否有权力进行处罚。供电局作为事业单位，一般情形下是不具备行政执法权的，但《行政处罚法》第十八条又同时规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”第十九条的规定为：“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”电力公司是符合这些条件的，即其可以被委托从事行政处罚。因而对于第二个问题我们可以得出肯定结论。

 

　　以上两个问题的解决并不能帮助我们解答库悦公司的疑惑——究竟应该诉谁？对此，我们可先以银行冻结问题进行参照。银行冻结分为两种情形，即银行自主冻结与配合司法机关进行冻结。在冻结出错的情况下，两种情形中银行承担不同的法律责任：前者，《商业银行法》第七十三条明确规定，非法查询、冻结、扣划个人储蓄存款或者单位存款给存款人或者其他客户造成财产损害的，应当承担支付迟延履行的利息以及其他民事责任；后者，一方面在《民事诉讼法》中规定“人民法院决定扣押、冻结、划拨、变价财产，应当作出裁定，并发出协助执行通知书，有关单位必须办理”，银行等有关单位并没有选择权；另一方面《国家赔偿法》第三十六条规定“查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿”。亦即银行在此时无需承担法律责任，而由国家承担赔偿责任。这与本案情形确实十分类似，银行与供电局均属事业单位，而行政机关与司法机关都是国家公权力机关，可以参照进行理解。当然，由行政机关承担责任也并非没有明确的法律依据。《行政处罚法》第十八条第二款规定“委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任”。“承担的后果”中包括坐上被告席，应付可能发生的诉讼。至此，关于本文开头介绍的案件，我们可以得出这样的结论：原告库悦公司确实没有找准被告，它应当起诉执法机关而不是供电局。审判结果也证明了这点。法院经审理认为：本案非平等主体之间的民事纠纷，只能通过行政诉讼去解决。据此，宣布驳回原告的起诉。

 

　　若是找不准被告，起诉必然归于失败并耗费大量的时间、精力、资源。污染企业一定要辨清处罚行为的真正负责人，方能找到维权的对象。