【论述篇】拆迁方赔偿责任性质的研究

　　自从拆迁主体由开发商转变为政府以后，征地拆迁往往带有更多的职权色彩。对征地拆迁行为性质进行研究，是厘定拆迁方赔偿责任性质的前提。而之所以要研究拆迁方赔偿责任的性质，是因为其对赔偿标准的确定起着决定性的作用，不同的认定对被拆迁人的保护力度是不一样的。

 

　　那么我们首先来研究一下政府征地拆迁行为的性质。这里主要是民事行为与行政行为的分歧。需要指出的是，并不是所有由政府实施的行为都当然被认定为行政行为。例如，政府部门为了满足自己的办公需要而去采购一些办公物品，这一行为就是典型的民事行为，发生争议后适用的也是民事法律如合同法。然而，政府部门实施的大部分行为都是基于职权的行政行为。那么，征地拆迁行为究竟是属于前者还是属于后者呢？笔者认为，征地拆迁应当属于典型的行政行为。不可否认，征地拆迁补偿当中，行政机关也要充分保障被拆迁人的参与权，积极与其协商、沟通，不能凭借职权打压当事人。但不能据此认定其具有民事行为的性质。理由主要如下：首先，征地拆迁的启动具有强制性。在政府采购行为中，相对人可以根据政府提供的条件，自由选择是否和政府进行交易。而在征地拆迁当中，政府根据规划，单方面划定需要征地拆迁的区域，相对人并没有选择的余地。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”此条充分反映了征地拆迁的强制性特征。其次，拆迁方与被拆迁人并不处于平等的地位。拆迁方有权力基于自己的职权，对被拆迁人进行调查，包括查处抢建建筑、违法建筑。而被拆迁人必须配合拆迁方合法、合理推进征地拆迁的行为，除了争取法律规定的利益外，不能为其他妨碍行为。正因为有上述特性，征地拆迁行为才应当被定性为典型的行政行为。吴少博律师（免费咨询：010-61057018）

 

　　与征地拆迁行为性质相伴的问题是：如何确定拆迁人的赔偿责任性质？这里也主要是民事责任（侵权责任）与行政赔偿责任（国家赔偿责任）的分歧。侵权责任是指民事主体因实施侵权行为，导致其他主体的合法权益遭受损害，对此应承担的民事法律后果。侵权责任中有两点与本文主旨相关的要点值得注意，其一其责任主体为民事主体，其二侵权责任实行完全赔偿原则，即造成多少损失就赔偿多少。而行政赔偿责任属于国家赔偿责任的一种，其有三个构成要件：

 

　　一、行政侵权行为。

　　1、实施行政侵权行为的人必须是国家行政机关的公务员或其他被授权或受委托行使国家行政管理职能的人员；

　　2、行政侵权行为必须是执行行政职务的行为；

　　3、行政侵权行为必须是违法侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的行为。

 

　　二、损害事实。

　　这是指当事人的合法权益受到了行政侵权行为的客观损害。认定损害事实应注意以下几点：

　　1、损害必须是已经发生的、确实存在的损害；

　　2、受损害的权益必须是合法的、受法律保护的权益；

　　3、损害事实包括物质损害事实、人身损害事实和精神损害事实。

 

　　三、侵权行为与损害事实之间有因果关系。

　　这是行政主体对损害承担法律责任的前提和基础。只有侵权行为与损害事实之间存在着逻辑上的直接联系，行为人才能对侵权损害承担责任。《国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。根据本条第三项“违法征收、征用财产的”这一表述，以及上文关于政府征地拆迁行为性质的分析，可以确定的是，征地拆迁行为导致被拆迁人权益受损的，应当承担的是行政赔偿责任。因而，行政赔偿责任的主体与赔偿标准并不同于民事侵权责任：其主体为行政机关而不是行为人个人，其并不实行完全赔偿原则，而有自身特定的计算方式。

 

　　虽然这一认定从理论上来说是符合法律规定以及逻辑关系的，但其却存在一定的实务问题。首先，行政赔偿要求是行政机关行使职权的行为而导致发生损害。在征地拆迁过程中，很多时候是由于行政机关工作人员的越权行为甚至是带有私人性质的行为（如未经审批即付诸实施、假公济私实施打击报复），此时究竟是算作行政机关成员的个人行为由其承担民事侵权责任还是算作行政机关的行为由其承担行政赔偿责任，实践中不好区分，并且经常发生互相扯皮的情况，导致受害人权益得不到有效保障。此外，行政赔偿责任还有一点重要的缺陷无法克服——其赔偿力度有限。行政赔偿属于国家赔偿的一种，其并不是完全赔偿，而是遵循一定的计算标准进行赔偿。受害人有时往往得不到足额赔偿。行政赔偿责任也不考虑间接损害。举个简单的例子。例如甲将自己的房屋以超过房屋价值的数额与乙达成交易。后该房屋被划入征地拆迁范围，并且在价款交付前遭到拆迁方的违法强制拆除。在此情形下，房屋买卖合同由于标的物的灭失而无法履行，其当然无效。甲不得再向乙请求房款。在此例中，房屋实际价值由于强制拆除而灭失，属于直接损失；甲可向乙主张的超过房屋价值的房款由于标的物灭失而不得再请求，属于间接损失。行政赔偿只赔偿前者，不考虑后者。应当说这种做法难谓合理。

 

　　行政赔偿是否可以像同属于国家赔偿的司法赔偿一样，突破法律规定的限额限制，以充分保障被拆迁人的利益，并将因果关系做扩大解释，确实是一个值得思考的问题。

 

　　关于拆迁人的赔偿问题，还有一点需要指出。拆迁人与被拆迁人签订拆迁补偿协议以后，拆迁方违反协议给被拆迁人造成损失的，也应当承担赔偿责任。此时其承担的不再是行政赔偿责任，而是合同责任。对此也很好理解。一旦签订了拆迁补偿协议，双方即处于平等的合同当事人的地位。其后拆迁方的行为将不是基于职权的行政行为，而是基于合同的履行行为。双方必须严格按照合同的约定承担各自的合同义务。违反了合同义务就要承担合同责任。可以说，此时双方的约定以及合同法的规定是拆迁方承担责任的基础。行政赔偿责任的限额赔偿以及对因果关系的严格认定，于此处不再适用。