【论述篇】中小企业征地拆迁应当关注的新动向

　　就任何行业来说，行业动向必须予以关注。就事论事、埋头苦干可能会脱离主流市场，遭致淘汰。北京吴少博律师事务所主任吴少博律师（免费咨询：010-61057018）就曾说，除了个别复杂、涉及利益重大的案件自己会亲自出马外，合伙人的日常工作一般就是研究行业发展最新动态，以适时调整律所发展方向。有了正确的前进方向，就好比掌握了正确的罗盘，无论马力是大是小，或迟或晚总能到达成功的彼岸。那么，有哪些新动向值得我们去关注呢？在笔者看来，以下几点殊值探讨。

 

　　一、征地拆迁有增无减

　　这正是有些律所忧虑的地方。他们认为征地拆迁就像挖金矿，资源会越来越少，不少律所因此考虑转型。但在笔者看来，大可不必过分担心。我认为，在未来相当长一段时间内，征地拆迁在我国仍将处于高发状态。

 

　　首先，中国的城市化进程仍需进一步推进。根据中国六次人口普查数据，历次人口普查城市化水平依次为：12.84%，17.58%，20.43%，25.84%，35.39%，49.68%。虽然提升巨大，但距发达国家仍有一定差距——后者城市化水平一般都在80%以上。到本世纪中叶，中国城市化率要提高到百分之七十五左右，才能满足中国现代化进程的总体要求。

 

　　另一方面，从宏观层面来看，我国城市化质量并不高。一是人口。1.6亿多农民工未能市民化，仍然处于半城市化的状态，没有享受或者没有完整享受到城市居民应该有的国民教育、医疗卫生、社会保障、低保、社会救助。特别是没有享受到住房保障这些公共服务。二是布局。布局的混乱主要表现在一些城市不顾及资源环境承载能力的物理极限，盲目地扩张城市功能，放大城市规模，增大经济总量。人口的高速聚集带来了交通拥挤、用水紧张、大气污染、教育医疗资源稀缺、房价上涨和就业困难等问题，是阻碍城市发展的主要问题。

 

　　一方面，城市化率有待提高，另一方面，现有的城市化仍问题重重。可以说，我国城市化发展任重道远。城市化与征地拆迁是相伴而生的，只要城市化进程继续，征地拆迁也就不会停息。而这只是笔者认为征地拆迁脚步不会放缓的原因之一。我国的城市发展模式决定了征地拆迁是城市建设的必要手段。

 

　　我们以当前大热的雄安新区为例进行说明。雄安新区的基本功能定位是集中疏解北京非首都功能，探索人口经济密集地区优化开发新模式，调整优化京津冀城市布局和空间结构，培育创新驱动发展新引擎。上文提及到，在我国城市发展过程中，由于未厘清城市定位，不注重城市规划，导致城市超载并错位发展。为了进一步升级城市结构，提升城市发展品质，必须疏散大型城市的部分功能。我国习惯于通过建立卫星城的方式达到这一目的。雄安新区的设立就是典型。这一城市发展模式导致征地拆迁的需求旺盛。就北京来说，某些企业的撤离可能就会涉及到拆迁问题。而就雄安新区来说，要想进一步进行开发，征地拆迁不可避免。新区筹委会主任刘宝玲4月8日接受央视采访时就曾表示，目前首要任务是做好群众的搬迁工作，“下一步，征地、拆迁、安置、就业等问题都要研究，而且要迅速提出可行的方案。”可以说，新区建设的第一步就是征地拆迁，只有“推倒”才能“重来”。而且可以预见，在不久的将来，上海、广州、深圳等一线城市也会遭遇同样的问题。假以时日，发展较快的准一线城市也会遵循同样的轨迹。只要城市在不断发展，征地拆迁就不可避免。

 

　　二、“三权分置”导致农地权利状况复杂化

　　而在农村征地这块，拆迁律师必须跟上政策的步伐。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。《意见》正式提出农村土地所有权、承包权、经营权分置，即“三权分置”概念。具言之，土地所有权归集体，承包权归承包农户，经营权归实际经营者。其对于放活经营权、提高土地利用效率，适应农业规模化发展意义重大。从经济学角度看，其自然是利于农业经济发展的有力举措。但从法律角度看，其确实带来一个难题：经营权究竟属于什么性质的权利？是物权还是债权？这不仅涉及到一系列制度设计问题，与征地补偿也密切关联，因为不同权利的补偿标准是不一样的。究竟是类比土地承包权，按照《土地管理法》第四十七条进行补偿，还是将其视为租赁权，按照租赁合同进行补偿，确实是一个亟待解决的问题。

 

　　法律尚未给出回答，然而，专业拆迁律师必须进行有益的探索。可以想见，三权分置大规模推行后，必定会产生诸多征地纠纷案件。只有未雨绸缪，充分了解其中的争议点，在接手这类案件时才不致于无从下手，能迅速制定出自己的维权策略。

 

　　三、《集体土地上房屋征收与补偿条例》立法需求迫切

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《国有条例》）的出台，统一规范了国有土地上的征补工作，大大提高了房屋征收与补偿工作的标准化与可操作性。然而，立法工作远远没有结束。

 

　　我国土地二元结构决定了《集体土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《集体条例》）出台的必要性。《土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”换言之，在我国，土地只属于国家与集体，并不存在个人或者任何其他第三方主体。所以，征收拆迁只可能发生在国有土地和集体土地上。既然关于国有土地的征收补偿有专门的法律进行规制，没有理由不对集体土地进行关注，这不符合我国的土地运行逻辑。此外，正如上文所说，我国的城市化进程仍将持续推进，城市发展习惯采用“卫星城”模式，这些都会导致集体土地上的征收与补偿会大范围展开。因而，有必要对此进行专项规制。

 

　　当前，若需要使用集体土地，我国采取的做法是先将其征收为国有土地再做处理。虽然征收用途被限定为“公共利益”，然而我国对公共利益的认定并不总是结合具体事项进行判断，大多以是否符合规划为依据。这就不可避免导致相当数量的集体土地被用于商业建设。加之我国并不允许土地买卖，因而国家垄断了土地的市场供应，而集体及其成员无法享受到土地增值收益。可以预见，这种违反公平原则、无法保障民众权益的土地入市机制无法长久。

 

　　因而，《集体条例》的制定就成为迫切的立法需求。其必须回应一些列问题：如何保证集体土地应用于公共利益？集体土地是否可以直接入市而无需经过国有化程序？如何让集体享受到土地的增值收益？这些也是专业的征地拆迁律师应当思考的问题。一旦《集体条例》出台，有关集体土地的征地补偿模式将会出现重大变革，若不对其作好心理上与策略上的准备，律师在遇到此类案件时将会显得非常被动。