【论述篇】国有土地使用权收回要点注意

       征地拆迁一般都要涉及土地使用权的收回。而土地使用权分为集体土地使用权和国有土地使用权。前者主要集中在农村，而后者主要集中在城市，两者的收回条件与程序也是存在些许差异的。本文主要探讨国有土地使用权收回中应当注意的一些要点问题。我曾经采访过北京吴少博律师事务所主任律师吴少博，因吴律师主要代理中小企业拆迁案件，遇到的基本都是国有土地使用权的收回情形。吴律师谈了很多实践中国有土地使用权收回这块极易产生的纠纷，这对我的思路很有启发，在此感谢一下吴律师。

 

　　国有土地虽然属于国家，但并不代表国家可以任意收回。否则，在城市拆迁如火如荼的今天，许多企业的合法权益将得不到有效的保障。那么，实践中拆迁方经常以哪种形式在国有土地使用权收回这块侵犯被拆迁方的合法权益呢？在此做一个简单介绍。

 

　　一、行政机关作出收回国有土地使用权决定前未听取当事人的陈述和申辩意见，构成“违反法定程序”。

 

　　《行政诉讼法》第七十条明确规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。”也就是说，行政行为违反法定程序，是法定的撤销条件。那么，在收回国有土地使用权的场合中，未听取当事人的陈述和申辩是否构成违法法定程序呢？这取决于在征收拆迁相关法律中，涉及到国有土地使用权收回时，法律有没有规定必须听取当事人的陈述和申辩。对此，从典型案件入手也许更加直观。

 

　　案件基本事实为：1994年9月10日，定安县建设委员会(以下简称县建委)就定城人民北路东横街排水和路面建设工程与城东公司签订《工程承包合同》。后因县建委拖欠城东公司工程款80.472万元，县政府同意在该县塔岭工业开发区划出10亩土地作为补偿。1995年12月27日，县政府作出定府[1995]299号《关于出让国有土地使用权给定安城东建筑装修工程公司的决定》，将位于塔岭开发区东北侧的6706平方米土地，以总价款80.472万元，出让给城东公司作为建设用地。随后城东公司与县土地局签订《国有土地使用权出让合同》。2007年11月5日，县政府为落实塔岭规划新区城市规划用地的需要，作出定府[2007]112号《关于有偿收回国有土地使用权的通知》(以下简称112号通知)，决定按原登记成本价80.6072万元有偿收回城东公司的土地使用权，并于11月8日送达城东公司。同年12月7日，定安县国土环境资源局(以下简称县国土资源局)就有偿收回城东公司国有土地使用权事宜通知该公司和定安支行于12月11日举行听证会，城东公司没有参加听证。城东公司不服，诉至法院。经过一审、二审，最终由最高院进行再审。

 

　　本案争议焦点主要是：被诉112号通知中收回土地使用权决定的合法性问题。对此，法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定，县政府有偿收回涉案土地使用权，具有法定职权。但县政府在作出被诉112号通知之前，未听取当事人的陈述和申辩意见，事后通知城东公司和定安支行举行听证，违反“先听取意见后作决定”的基本程序规则。国务院国发[2004]10号《全面推进依法行政实施纲要》明确要求，行政机关实施行政管理要“程序正当”，“除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”县政府作出112号通知前，未听取当事人意见，违反正当程序原则，应当依法撤销（考虑到县政府办公楼已经建成并投入使用，撤销112号通知中有偿收回涉案土地使用权决定已无实际意义，最终判决确认该行政行为违法）。

 

　　从该典型案例中我们得知，即使是收回国有土地使用权，也必须事先听取当事人的陈述和申辩，否则就构成程序违法，依法应当予以撤销。

 

　　二、征收主体未经市、县级人民政府作出的房屋征收决定以及对房屋征收决定的公告程序，直接与集体土地的征收一并作出征地公告的，违反法定程序。

 

　　据吴少博律师介绍，此种情况在现实中颇为常见。因为征地拆迁高发地带一般都集中在城乡结合部，这里的土地性质可能较为复杂，集体土地、国有土地可能兼具。但拆迁方很多时候图方便、省成本，直接将国有土地与集体土地的征收一并作出征地公告。若是不聘请专业的拆迁律师，一般人很难看出其中的违法之处。正如上文所说的，集体土地与国有土地性质不同，收回的程序也不同，统一进行征地公告显然是不妥的。那国有土地的收回程序具体是怎样的呢？我们还是来看一个典型的案例。

 

　　2013年2月21日，被告西山区政府就前卫街道办事处第18号片区二期的土地征收征用发布《征地公告》，其中征地范围包括了使用权人为原告李云萍、杨吉祥、杨清舒的国有土地。原告李云萍、杨吉祥、杨清舒诉称，原告享有使用权的土地及地上房屋系国有土地，被告对其进行征收于法无据。原告认为被告作出的《征地公告》侵犯了原告的合法权益，故诉至法院，请求撤销被告于2013年2月21日作出的《征地公告》。

 

　　法院认为，本案争议焦点为：被告作出的《征地公告》是否合法？对此，法院认为被告作出的征地公告中涉及征收的土地包含有集体土地和国有土地。对于公告中涉及国有土地的征地部分，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款：”市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”之规定，被告对原告使用的国有土地进行收回，应经由市、县级人民政府作出房屋征收决定，且作出房屋征收决定后应当及时予以公告。房屋被依法征收时，国有土地使用权同时收回。本案被告未经市、县级人民政府作出对原告房屋的征收决定，以及对房屋征收决定的公告程序，直接与集体土地的征收一并作出征地公告，显然违反法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条之规定，对被告作出《征地公告》中载明的征地范围具体涉及到权属人为原告李云萍、杨吉祥、杨清舒的国有土地的部分应予撤销，但考虑到三原告的国有土地在城中村改造的范围之内，现该片区改造项目涉及的拆迁户已大部分签订拆迁协议，若撤销上述《征地公告》的内容将会给国家利益或者公共利益造成重大损失，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，本院依法确认《征地公告》中载明的征地范围具体涉及到权属人为原告李云萍、杨吉祥、杨清舒的国有土地的部分违法。

 

　　由本案可以看出，市、县级人民政府才是房屋征收决定以及房屋征收决定公告程序的实施主体，其他主体不能越俎代庖。

 

　　再说点题外话。这两个案件的判决结果很有意思。其实都是征收主体违法，但由于违法行政行为已经实施，违法事实已经成型，因而无法将其撤销。于是法院转而求其次，判决行政行为违法。但判决违法并不是被拆迁方的目的，其权益仍然被侵犯。于是，被拆迁方只能继续诉请赔偿。但在现实操作中，获赔之路却异常艰难。这就导致这样一种现象，拆迁方明知自己违法，知道官司会输，但仍然选择先斩后奏。因为拆迁方知道，一旦木已成舟，法院只会宣布自己违法而无法撤销自己的行政行为。至于赔偿问题，拆迁方有经验也有能力一拖再拖。如何杜绝这一现象，值得我们每一个人思考。