【法规篇】信赖保护原则于征地拆迁领域的适用

　　征地拆迁纠纷打的是行政诉讼，因而行政诉讼的基本原则在案件审理过程中或多或少都会得到适用，成为影响案件裁判结果的重要因素，尤其在具体规定未涉及案件事实时。本文所论述的信赖保护原则即是如此。

 

　　信赖保护原则历来被认为是对行政相对人利益保护的利器。该原则基本内涵是，国家和人民之间应该存在信赖关系，公民必须信任行政机关所作出的决定，以此安排自己的生活，否则社会秩序的稳定性和社会生活的可预测性便会遭到破坏。当公民信赖行政行为，并且这种信赖值得保护时，为保护行政相对人的信赖利益，该行政行为受到存续保护而不得任意撤废，如出于公共利益的紧急需要必须撤废该行政行为时，也应给予相对人相应的补偿。

 

　　此原则在征地拆迁纠纷当中确实对行政相对人利益的保护起到了很大的作用。2009年安徽的李先生收到政府的拆迁公告，公告告知，包括李先生养殖场在内的区域将被纳入征地拆迁范围。征地拆迁工作定于2010年3月份正式开始，请相关当事人做好准备。李先生的养殖场效益很不错，但是为了响应政府的号召，李先生还是早早做好了准备。在当年将养殖场的牲畜、家禽出售后，李先生并未为明年的生产做准备，而是腾空了厂房，专心等待征地拆迁开展。谁知到了预定的期限，李先生并未等到政府部门派人过来与其协商拆迁赔偿事宜，而是又等来了一纸拆迁公告，上面主要内容是说，由于政府规划计划的更改，原定于2010年3月份的征地拆迁工作推迟一年进行，于2011年3月份正式开始。这样一来，李先生不干了，这等于白白浪费了李先生一年的时间。这一年本来可以用来继续正常经营，本可以获得的效益损失了不说，还白白交了一年的房租，白白支付了一年的劳务费（雇人看守厂房）。于是，到2011年3月份拆迁工作正式开展后，李先生与拆迁方进行补偿谈判时，提出应当将之前停产一年造成的损失也纳入赔偿范围。拆迁方方面认为，只能按照法律规定进行补偿。之前的损失没有法律依据，不予补偿。双方互不相让，僵持不下。2011年5月，李先生一纸诉状将拆迁方诉至法院。李先生认为，正是由于之前的拆迁公告，养殖场才停产并进行腾空，以待拆迁。可是拆迁方变更拆迁日期的行为致使自己这一年的准备变成徒劳，所导致的的损失理应由拆迁方承担。而拆迁方辩称，政府规划更改属于不可抗力，其并没有过错，因而不应当承担李先生的损失。

 

　　法院经审理后认为，虽然没有具体法律规定支持李先生的诉求，但是依据行政法上的信赖保护原则，公民应当信赖政府的行政行为。李先生相信政府的拆迁公告并进行停产腾空的准备是合理的行为。李先生的行为值得保护，行政机关不能随意撤销自己的行为。但本案中政府的规划更改属于公共利益事项，因而得以撤销之前的行政行为。然而，必须给予李先生基于此而产生的损失以赔偿，方才符合信赖保护原则的要求。

 

　　此案颇具代表性。在征地拆迁实践中，信赖保护原则的适用要注意以下几个要点，首先是行政相对人的行为是否值得保护，即其是否具有合理性；其次看行政机关的行为是否应当撤销，即是否基于公共利益；最后就是损失的厘定问题。

 

　　信赖保护原则对行政相对人的保护为人熟知，其并不是本文阐述的重点。我认为，这一原则某些时候也可以保护行政机关的权力，虽然大众尚未认识到这一点，但在我看来，事实确实如此。

 

　　1982年5月21日，原平度县灰埠信用社需建营业楼一幢，面积600平方米，申请征用灰埠公社灰埠大队非耕地（宅基地）16.2亩。1982年7月30日原平度县人民政府作出平政民字（1982）第4号《关于昌里供销社等单位征用土地的批复》（以下简称4号批复），同意灰埠信用社征用灰埠公社灰埠大队非耕地16.2亩。灰埠信用社与灰埠大队签订了征用（划拨）土地和拆迁房屋协议书。原告父亲的房屋座落于该被征收土地的北侧。协议书约定的补偿款给了原告所在的生产大队。上世纪九十年代土地登记普查时，原告父亲的宅基地未进行登记。

 

　　2001年4月4日，被告作出平政地字（2001）37号《关于市土地矿产管理局补办征用（收回）土地并出让土地使用权的批复》，将灰埠信用社诉争土地收回出让给案外人宿恩智使用，并为其颁发平国用（2001）字第308号国有土地使用证。后宿恩智又将该宗土地转让给案外人刘振春。目前，刘振春是该宗土地的实际使用人，与原告系前后邻居。

 

　　2007年12月份，原告在刘振春使用的土地上修建房屋，双方诉至平度市人民法院，经两审终审，均以徐松廷没有土地使用证明为由，认定其修建房屋属侵权行为。2009年2月20日，原告与案外人刘振春因宅基地权属争议向被告申请处理，提出确定其用地范围、颁发土地证书的请求。被告先后作出平政地权字（2009）第02号、（2010）第01号、（2011）第01号《土地权属争议案件决定书》，原告均不服，提起诉讼，法院生效判决均撤销被告上述处理决定，并责令其重作。其中，青岛市中级人民法院于2013年10月16日作出的（2013）青行终字第118号判决在裁决理由部分载明，原告徐松廷与案外人刘振春之间的土地纠纷归根结底是因征收原告宅基地的补偿安置问题未落实，因此，被告在裁决解决土地使用权纠纷时，应一并解决该宅基地被征收部分的安置补偿问题，不解决该问题就裁决解决土地使用权权属纠纷，不符合法定程序。

 

　　2015年2月11日，被告作出《关于徐松廷反映宅基地征收补偿问题的处理意见》（以下简称《处理意见》），并于2月16日直接送达原告。原告不服，于2015年6月29日提起本诉。原审法院认为，涉案土地征收行为是根据原平度县人民政府4号批复组织实施的，时隔三十多年，已经过土地收回、出让及转让等行为，故该土地征收行为已不具有逆转性，原告要求恢复原宅基地原状的请求难以得到支持。

 

　　原告不服，又上诉到山东省高级人民法院。法院经审理后认为，关于涉案土地的征收等行为发生在1982年，之后经过土地收回、出让及转让等行为，上述行为未经有权机关认定为违法，即为合法的行政行为。1982年的土地征收行为发生在《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施之前，属于历史遗留问题，不具有可诉性。因而驳回上诉。维持原判。

 

　　本案判决理由中有这样一条：“上述行为未经有权机关认定为违法，即为合法的行政行为。”此条判决理由颇为引人注意。在我看来，这实际上也是信赖保护原则的体现。对于政府的行政行为，无论是否对行政相对人有利，只要未更改、未撤销，或者本案中“未被有权机关认定为违法”，那么，无论是行政相对人还是行政机关，都要予以遵循。由此我们可以得出信赖保护的理念，这一原则并不是专为某一方的利益所设，而是旨在创造一个安定的行政秩序。至于这一确定秩序于谁有益，则要具体情况具体分析。