【法规篇】新法评析：关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见

　　近日，中央全面深化改革领导小组、国务院审定了《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》（以下简称《指导意见》），并于11月11日由国土资源部印发实施。这一《指导意见》的下发，或引发城市建设新一轮高潮。该《指导意见》分为五个主要部分。

 

　　一是提出了城镇低效用地再开发的指导思想、基本原则和总体目标。力求做到土地集约利用水平明显提高，城镇建设用地有效供给得到增强；城镇用地结构明显优化，产业转型升级逐渐加快，投资消费有效增长；城镇基础设施和公共服务设施明显改善，城镇化质量显著提高，经济社会可持续发展能力不断提升。

 

　　二是明确内涵，充分发挥专项规划的统领作用。要求各市县人民政府结合地方实际，提出低效用地的具体认定标准，做好调查摸底、标图建库和项目实施方案编制等基础工作。重点组织编制低效用地再开发专项规划，加强规划对开发规模、布局、用途、时序的统领。

 

　　三是制定了激励措施。主要5个方面：一是鼓励原国有土地使用权人自主或联合改造开发，二是积极引导城中村集体建设用地改造开发，三是鼓励产业转型升级优化用地结构，四是鼓励集中成片开发，五是加强公共设施和民生项目建设。

 

　　四是妥善处理各类历史遗留建设用地问题。按照依法依规、尊重历史的原则，对历史遗留建设用地，以用地行为发生时间为界限，明确了3类不同的处理政策。

 

　　五是完善了保障措施。要求加强组织领导、健全民主协商和社会监督机制、强化实施管理、严守廉政纪律、加强宣传引导等等。

 

　　国土资源部称，下一步将会同有关部门，指导各地结合实际，尽快制定具体措施，积极推进城镇低效用地再开发。同时，强化检查指导和跟踪评估，及时研究解决政策实施中的问题。

 

　　北京吴少博律师事务所吴少博主任今天将围绕该《指导意见》进行法律分析，希望能帮广大被拆迁户更好地理解相应政策。下面就让我们看看，这一规定的出台，对于被拆迁户将会产生哪些影响。首先，可以预见的是，城市建设进一步推进势在必行。之前的城市建设，主要通过征收征用农用地推进。时至今日，农村土地存量已经大为减少，耕地红线不能触碰，可供利用的农用地余额并不大，不足以支撑城市建设的进一步发展。可以说，以牺牲农用地为代价的城镇化模式已难以为继。为了不使农用地的短缺阻碍城市的发展，政府审时度势，提出城镇低效用地再开发策略。这一政策的出发点当然是好的，提高土地利用效率，加速城市化进程。从意见的内容本身也可以看出这点，“力求做到土地集约利用水平明显提高，城镇建设用地有效供给得到增强”。

 

　　如果说以往的拆迁纠纷主要发生在农用地征收领域，那么，无疑之后其会将战场转移至城镇领域。并且，矛盾并不会因此和缓。一方面，在城镇，为数不少的土地仍然属于集体所有，拆迁既涉及到地，也涉及到地上附属物。另一方面，虽然大部分土地属于国家所有，因而在征收拆迁时不会发生土地权益纠纷，然而在地上物权方面，相较于农村，情况显然更复杂，涉及到的利益显然更重大。那么，如何维护被拆迁方的利益，就将是一个值得探讨的问题。

 

　　这涉及到城镇低效土地再开发的制度化问题。《指导意见》对此的表述是，“我们将会同有关部门，指导各地结合实际，尽快制定具体措施”，也就是说，具体措施的制定主体是地方。“各市县人民政府结合地方实际，提出低效用地的具体认定标准”。问题来了，地方制定具体措施有没有可以参照的标准呢？我们知道，在征用农用地的场合，必须符合“为了公共利益”的最低标准，就算是在这样的硬性标准下，侵犯农用地权益主体的行为还时有发生。很难想象，如果不为城镇低效用地设立一条统一适用、具有可操作性的认定标准，仅仅依靠各地依据所谓“地方实际”进行操作，会产生何种乱象。其中的任意性难以杜绝，领导喜好、利益输送、背景人情很可能也会被纳入“地方实际”进行考虑。因而，要想有效贯彻《指导意见》的精神，当务之急就是完善低效用地的认定标准，宜采用统一规定结合地方实际稍加变通的方式确定。

 

　　此外，仅从《指导意见》文本看，程序事项并未得到重视。城镇低效用地再开发，沿用的是征地拆迁的老套路？还是自成体系，有自己的一套运行程序？在本文看来，城镇低效用地再开发，本质上与征地拆迁如出一辙，都是“推倒旧的，建立新的”，只是对象发生了改变。因而，沿用征地拆迁的一套程序是符合逻辑的选择。况且，经过十几年的运行实践，征地拆迁制度已经较为成熟，并且对被拆迁人权益的保护也是有目共睹，沿用这一做法，能有效降低制度成本，有效规避选择新做法的风险。即便如此，其也不可能与征地拆迁程序一模一样。“一是鼓励原国有土地使用权人自主或联合改造开发，二是积极引导城中村集体建设用地改造开发，三是鼓励产业转型升级优化用地结构，四是鼓励集中成片开发，五是加强公共设施和民生项目建设。”似此名目繁多的再开发事由，由于主体不一样、目的不一样，不可能适用同一种程序进行操作。那么，关于这些再开发模式，其究竟按照何种流程展开，也是一个亟待解决的问题。

 

　　总之，《指导意见》名副其实，“指导作用”居多。在形成较为完备、细致的法律法规配套措施之前，该《指导意见》本身不会对拆迁现状改变很多，但是可以得知风向已经逐渐向明朗化发展。同时，该《指导意见》是对上海环境整治项目、浙江三改一拆项目的正确性背书，虽然也指出了政府执法应当注重合理性、以及历史遗留问题。但能否真正贯彻《指导意见》的理念、坚持以人为本，妥善解决民生问题，是该项政策实施效果的关键所在。

 

　　《指导意见》中的这一句话很有意思，“在此，也真诚希望各家媒体、各位记者朋友加强正面宣传”。我们不会习惯性批评，我们也不是只会唱赞歌，我们只会凭着事实说话，而事实，永远是最好的正面宣传。在此，也真诚希望各家媒体、各位记者朋友加强正面宣传的同时，随时总结经验；发挥监督优势，及时发现问题，积极支持引导城镇低效用地再开发工作沿着正确的方向，取得扎实、进步、丰富的成果，有效促进经济社会持续健康发展。对于，这一《指导意见》在实践中能多大程度的为百姓解决问题，我们拭目以待。