仅靠项目征收前序手续文件来谈补偿，不可行！

政府要修路，需要征收我方合法取得的土地，可以啊，但是政府方在仅取得征收项目的相关用地批复而未制定征收补偿相关文件及作出后续征地行为的情况下，就以我方所占地块在建设项目征收范围内而私下强制要求签订补偿协议，显然有违法律规定。下面北京吴少博律师事务所介绍一个相关案例，希望能对大家有所启示。

一、案件简介

2004年1月，甲公司与当地区政府签订国有土地使用权出让合同，受让涉案宗地。同年2月，甲公司又与市国土资源局签订国有土地使用权出让合同，受让涉案地块。合同约定租期为50年，期满前不得收回。但在特殊情况下，根据社会公共利益或实施城市规划需要提前收回土地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年期土地使用权价格给予受让人相应的补偿。

2012年，市发改委作出XXX道路工程项目的批复，随后建设单位向市国土资源部提出了包括选址意见书在内的项目建设各项手续的申请材料。市国土资源局审查受理后于2014年在门户网站上发布建设项目批前公示。公示期满后，市国土资源局拟定了供地方案，并编制《建设用地项目呈报材料》，报市政府审批。同年末，市政府批准了该“一书一方案”，同意收回相应的国有土地使用权，作为新批建设用地，以划拨方式供应。同日，市政府作出《国有建设用地使用权批准通知书》，批准涉案道路工程项目。本案甲公司所有的涉案宗地恰好在此次建设项目的征收范围内。因甲公司无法与征迁方就补偿事宜达成一致，遂于2016年末提起诉讼，要求确认市政府作出的“一书一方案”违法，并予以撤销。

二、法院裁判

一审法院判决确认被告市人民政府于2014年末对市国土资源局报送的《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》作出批准同意收回相应的国有土地使用权的行为违法。

二审法院判决驳回上诉，维持原判，部分支持了甲公司的诉讼请求。

三、律师说法

1、本案的争议焦点一：甲公司的起诉期限是否超过法定期限。

市政府认为甲公司的起诉已经超过了法定的起诉期限。理由是：在市政府批准供地方案前的2014年10月23日，区国土局分局已在网站上进行了建设用地项目供地批前公示。在未接到任何公示的异议后，该供地行为项目将逐级上报至市政府处审批。根据法律规定，行政相对人如认为行政行为侵犯其合法权益，应该在知道或者应当知道行政行为作出之日起六个月内提起行政诉讼。由于本案已有供地批前公示，甲公司应当知道供地行为的发生，故本案中起诉的法定期限已经超过。

一二审法院均认为，市政府主张甲公司起诉超过法定起诉期限的理由是相关批前公示的存在，但该批前公示不能证明甲公司知道或者应当知道被诉批准行为的内容以及最终作出时间，该理由不成立。

2、本案的争议焦点二：市政府批准涉案“一书一方案”的行为属于过程性行为，对甲公司并没有造成具体利益的损失，不属于受案范围。

市政府认为作出的涉案行为，属于过程性行为，且没有发放《建设用地批准书》，因此该行为与甲公司没有直接利害关系，不能认为是对甲公司的不利行为。

一二审法院认为，根据《土地管理法》第五十八条第一款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”市政府具有批准收回案涉国有土地使用权的职权依据，其在涉案方案中批准同意收回涉案国有土地使用权，该行政决定一经作出即产生行政行为的确定力，后续相关用地单位是否获得相应国有土地的使用权等事项并非收回国有土地使用权决定的组成部分，市政府称被诉行为尚属过程性行为的理由不能成立。而作为对甲公司相关土地使用权这一重大权益予以处分的行为，被诉收回决定显然属于对甲公司具有重大影响的行政行为，属于行政诉讼的受案范围。

3、争议焦点三，作出涉案批复方案的行为是否违反正当程序要求。

市政府认为法律并未要求在“批准收回国有土地使用权”时，需要对行政相对人进行事先告知并听取其意见；故市政府直接收回国有土地使用权的做法符合法律规定。市政府是根据《土地管理法》第五十三条及《土地管理法实施条例》第二十二条规定的内容和程序收回国有土地使用权的；而上述法律规定并未要求在收回国有土地使用权时需要对行政相对人进行事先告知并听取其意见。

一二审法院均认为，虽然土地管理法等相关法律法规未有明确程序性规定，但市政府在批准收回案涉国有土地使用权前未履行告知、听取意见等事宜，违反了正当程序要求。

最终，一二审法院鉴于案涉项目系道路项目，具有公共利益属性，若撤销被诉批准行为，将给社会公共利益带来损害，故确认被诉批准收回行为违法。