这两个可诉的内部行政行为，不知道将会错失最好维权时机

在征收类案件中，对企业权益产生直接影响的往往是那些具有决定性的行政行为，而这些行政决定作出之前，行政机关通常会作出多个的内部行政行为。因征收案件本身具有涉及部门多、阶段性强等特点，所以在此类案件决定作出前，通常会存在同一行政机关内部多次不同阶段的行为，上下级机关之间的请示、批复行为，平级机关之间的建议、同意等诸多内部行为，这些“内部行为”理论上是不会对企业的权利义务进行直接处分的，也不属于法院的受案范围。但随着近年征收所涉利益的不断增大，一些地方恶意利用“内部行为不可诉”的观点，表面虽然作出内部行为，实际却起到实施着具体决定性行为的作用，以此逃避司法审查。那么作为企业主，我们该如何在众多的行政行为中区分哪些是内部行为？那些是外部行为？哪些可诉？哪些又不可诉呢？

一、什么是内部行政行为？如何区分内部行为的外部化？

简单来说，内部行政行为就是只对行政机关内部发生效力，与普通公民无关的行为。它不直接对外发生效力，制定不须法律授权，不需要经过发布程序，不必公告。依照我国《行政诉讼法》第12条第(三)项规定,内部行政行为产生的纠纷只能通过行政体系内部解决,不能进入司法审查的范畴。

而所谓“外部化”，指的是内部行为向行政行为转变的过程。“外部化”的过程是否可以完成，取决于原本意义上的内部行为是否满足涉权性，具体的权利义务影响，相对人知悉这三要素。如果一个内部行为突破了原有限制而影响公民的实际权益，那么我们就认为此行为的原有效力就已外部化。

对于如何区分内部行政行为的外化，我们认为可以有两种方式，一种是内容上的外化，既行政机关作出的内部行为其实质内容以对行政机关以外的公民产生了实际影响；另一种是在形式上的外化，既只要公民获得了内部的决定就视为内部行政行为已经外化。

二、是不是所有的外部化的内部行为都不可诉？

如前所述，内部行政行为外化分为内容上和形式上的两种，哪种具有可诉性呢？

我们认为内部行政行为，一般是不可诉的，但当内部行政行为被公民所知悉，并被行政机关付诸实施以后，对公民的权利义务又产生了直接影响，那此时其就具有可诉性。也就是说形式的外化不具有可诉性，实质内容的外化才可诉。

《行政诉讼法司法解释》（2000年）第一条第二款第（六）项规定“对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响”的行为不属于法院的受案范围。普遍观点认为该条所规定的“不产生实际影响”的行为主要包括“没有成立的行为”“还在行政机关内部运作”两种情形，之所以这样理解，是因为行政诉讼本是为了消除非法行政行为所产生的不利影响，如果行为没有对产生任何影响，提起行政诉讼就没有实际意义，所以对于未成立的或还在内部的行为都不可诉。该条规定也是我国行政诉讼制度中判断行政机关作出的行为是否可诉的重要标准。

但现在征收案件中一些以内部行为为幌子，实际已经付诸实施，对公民权利义务也产生了实际影响的行为，就不再属于上述法条所规定的情形。虽然内部行政行为不可诉，但该司法解释的本意是将不产生实际影响的行政行为排除在外，如果对行政相对人权利义务产生了实际影响，那么该内部行政行为就具有了可诉性，这样的立法本意也完全可以从该规定推论得出。

三、征收案件中有哪些内部行为外部化就具有可诉性呢？

从我们以往的办案经验来看，征收案件中对企业切实利益能产生影响的“外化内部行为”主要有以下两种类型：

1、对外产生效力的会议纪要可诉。

会议纪要是否具有可诉性，我们认为应当根据具体的条款内容做分析。实践中主要有两种典型的可诉会议纪要。

第一种，直接依据会议纪要作出具体行为。实践中有的机关在作出会议纪要以后，不再作出将会议纪要外部化的行为，而是依据会议纪要直接实施。对于这种情况，我们认为会议纪要已由内部行为转为具体的外部行为，当事人对此不服的可直接对作出会议纪要的部门提起诉讼。

第二种，下级机关根据会议纪要作出决定。对于实践中下级部门依据会议纪要的要求，以自身名义作出书面决定并送达的情形，我们认为也可直接以下级机关作为被告提起诉讼。

2、公告的土地征收批复可诉。

我国现行的土地征收流程主要包括申请征收的地方政府报批、农用地转建设用地审批、土地征收审批、土地征收公告等程序。其中，土地征收审批是国务院或省政府对下级机关是否同意其用地申请的批复行为，一直被视为内部行政行为，而土地征收公告则一直被视为申请征收土地的政府作出的直接面向公民的外部行为。

但我们认为，上级机关的土地征收审批决定一旦作出，就已经意味着土地权属的变化，此时公民的权利义务已受到影响，而后续的土地征收公告行为，仅是在征收决定的内容范围内进行的公示，并不会产生超出原有征收审批范围对被征收人产生新的权利义务，其公告行为可以视为将土地征收决定送达给当事人的一种方式，而对被征收人权利产生根本决定性作用的还是土地征收决定。因此，我们认为土地征收批复虽然是行政机关就行政事项作出的内部审批行为，不论该批复未送达，还是经过公告被公众所知悉，其都已实际对被征收人的相关利益产生影响，因而应当认定为可诉的行政行为。虽然该观点在实践中存有争议，但是从最高院最近审批观点来看，其亦认可了土地征收批复的可诉性，间接承认了“内部行为外部化”的判定标准。

综上，虽然司法实践中，各地法院对哪些“外部化”的行政行为具有可诉性存在不同观点。但可以明确的是，一旦确认原本的内部行政行为突破界限，对相对人实际权益产生影响成为外部化行为，法院一般都会支持。所以，征收过程中，如果征收方将具体行政行为包装成不可诉的内部行政行为，以此来征收企业的，那么企业只要多留意，就会抓住这个绝好的维权机会。