发回重审 | 矿山企业请求撤销关停通知败诉，高院提审责令发回重审

本案原告代理律师：北京吴少博律师事务所 石磊

案件简介

原告：

青海省大通县某矿业公司

 

被告：

青海省大通县人民政府

青海省大通县林业和草原局

青海省大通县生态环境局

青海省大通县自然资源局

青海省大通县水利局

青海省大通县应急管理局

 

一审法院审理查明，2013年12月9日，原告公司与国土资源厅签订《采矿权出让合同》，获得比xx铁矿采矿权。采矿权出让期限自2013年12月至2018年5月，采矿许可证期限为2013年12月4日至2016年12月4日。采矿许可证到期后，原告公司未能办理相关续期手续。

 

2017年5月24日大通县林草局、大通县环保局、大通县自然资源局、大通县水利局、大通县应急管理局联名作出《通知》责令业原告公司停止开采、加工等一切生产行为，并进行环境恢复治理工作，恢复土地原貌。

 

2017年12月15日，原告公司向被告县自然资源局提交的办理采矿许可证的申请中陈述比xx铁矿在2017年5月已是关闭状态。

 

2018年7月10日，原告公司向县自然资源局提交的采矿权延续申请报告中陈述公司在没有任何办法的情况下配合政府对大通比xx铁矿的所有设施、设备全部拆除。

 

2019 年1月15日，原告公司以六被告作出的《通知》已被生效行政判决书确认违法为由，诉至法院请求确认强制关闭比xx铁矿的行政行为亦违法。

 

一审法院认为：

生效行政判决书确认五被告在作出《通知》时未遵循正当程序原则，未履行告知陈述、申辩权利，通知亦未援引法律法规，确认《通知》违法。

 

但该生效行政判决书并未涉及上述五被告是否实施了强制关闭比xx铁矿的行政行为。关闭比xx铁矿行为发生在原告公司所持有的采矿许可证逾期后，在未办理采矿许可证延续的情况下，原告公司自认未继续进行采矿生产，其提交的相关申请和报告中，并未明确关闭比xx铁矿的原因系六被告的强制行为所致，原告公司提交的现有证据不足以得出其公司所有的比xx铁矿系六被告依据《通知》实强制关闭的事实成立。

 

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项"有具体的诉讼请求和事实根据"的规定，原告公司所持六被告实施了强制关闭比xx铁矿的行政行为缺乏事实根据，应承担举证不能的法律后果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告公司的诉讼请求。

 

原告公司上诉称，请求依法判令撤销一审法院的行政判决；依法改判确认被上诉人强制关闭比xx铁矿的行政行为违法。

理由如下：

1、原审判决认定事实不清。上诉人提交的证据足以证实比xx铁矿被关闭与被上诉人具有高度关联性，已经初步履行了适格被告的举证责任。

2、原审对证据的采纳不准确。上诉人提交的《通知》及行政判决书与原审被诉的强制关闭行为具有关联性，系被上诉人实施强制关闭行为的依据。

3、原审认定事实以偏概全。原告公司向县自然资源局提交的采矿权延续申请报告第二页明确写明"当地政府拆除、关停"，原审以此认定上诉人提交的相关申请和报告中，并未明确关闭比xx铁矿的原因系六被上诉人的强制行为所致错误。

4、原审判决适用法律错误。原审认定上诉人提交的证据不足以证明被上诉人强制关闭了比xx铁矿，不符合《行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的情形。但该法条是对当事人起诉条件的规定，属于程序性问题，不涉及实体诉讼请求是否成的问题。

 

县政府辩称：

1、根据土地管理法、矿产资源法、环保法等，政府针对辖区矿石资源、非煤矿山进行综合治理并结合环保督查反馈问题出台了相关工作方案，但并未向原告公司发出过任何强制关闭或者拆除的文件，也未实施过任何强制行政行为。

 

2、案涉《通知》已被生效行政判决书确认违法，但该通知并非县政府作出，县政府不是本案适格被告，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。

 

县林草局辩称：

案涉比xx铁矿虽不在保护区内，但原材料运输通道穿越自然保护区核心区、缓冲区和实验区，不符合环保要求，原告公司在采矿许可证已经到期的情况下继续进行生产，故县林草局依职责在通知上盖章，虽然通知被确认违法，但并未实施强制关闭行政行为。因下发通知就认为强制拆除行为系六被上诉人作出，缺乏法律上的关联性。

 

县生态环境局辩称∶

原告公司于 2013年 3月5日取得年产 0.3 万吨铁矿项目环境影响报告书批复，2016 年 5 月试运营，同年 6月初停产。2017年 5月6日，县生态环境局执法人员现场检查时，原告公司处于停产中，未达到环评要求，在现场检查笔录中提出四项要求进行整改，同时因违反建设项目投入试生产超过3 个月，建设单位未申请环境保护设施竣工验收的违法行为，责令立即停止生产。鉴于上述情况县生态环境局与其他县局部门依职责在通知上盖章，虽然通知被确认违法，但并未实施强制关闭行政行为。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应该予以维持。

 

县自然资源局辩称：

原告公司的采矿权期限为 2013 年 12月至 2018 年 5 月，但原告公司的采矿许可证有效期限为 2013 年12 月 4 日至 2016 年12 月4 日，原告公司在采矿许可证有效期届满 30 日前，未到登记管理机关办理延续登记手续。原告公司在 2016 年12 月4 日至 2017年5 月期间，在采矿许可证注销后仍擅自进入国家规划矿区及对国民经济具有重要价值的矿区进行开采，鉴于此，县自然资源局依职责于 2017年5月24日对原告公司作出《通知》并盖章，虽然通知被确认违法，但并未实施强制关闭行政行为。

 

县水利局辩称∶

原告公司从事生产场所位于自然保护区核心区，其生产经营影响了水源保护，鉴于上述情况县水利局依职责在通知上盖章。虽然通知被确认违法，但并未实施强制关闭行政行为。

 

县应急管理局辩称∶

原告公司在 2017年筹备和生产经营前，未上报开工复工及建设申请，县应急管理局也未对该企业进行安全生产条件检查验收和批准。2017 年 5 月，发现原告公司处于非法经营状态，县应急管理局联合其他相关部门对原告公司下发人停止开采、加工等一切生产行为作出的《通知》，系依职责盖章，虽然通知被确认违法，但并未实施强制关闭行政行为。

 

青海高院认为：

本案中原告公司的诉讼请求为"请求确认六被告强制关闭比xx铁矿的行政行为违法"，故本案应查明六被告是否适格。通常情况下，行政强制拆除行为是发生在行政管理领域中，为了实现行政管理目的，主要由行政机关依照行政程序作出的行政行为，是典型的行政机关单方行为，当事人必须服从，没有选择的余地，且行政强制拆除行为本身具有一定的依附性，是为其他行政行为的作出或者实现而服务的。因此，经依法批准的行政强制拆除行为应当首先推定服务和实现其行政管理职权的行政机关为适格被告，除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。

 

本案中，大通县应急管理局、大通县林业和草原局、大通县水利局、大通县生态环境局、大通县自然资源局联合下发的《通知》载明“现责令你企业停止开采、加工等一切生产行为，并进行环境会发治理工作，恢复土地原貌，同时要求企业在停产期内拆除相关设备，拆除工作于2017年5月28日前全部完成，逾期未拆除的，县政府将组织相关部门进行强制拆除，由此造成的一切后果由企业自行承担。”

 

故该强制拆除行为是基于该《通知》实施，为实现的是上述五部门的管理目的。上述五部门虽否认原告公司比xx铁矿的相关拆除系其所为，但所提供的证据不足以证明其主张，应推定县林草局、县生态环境局、县自然资源局、县水利局、县应急管理局为实施强制拆除的主体，为本案适格被告。关于县政府是否是本案适格被告，因一个可诉的行政行为，必须具有"对外性"和"法效性"，也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。

 

本案中，原告公司称起诉县政府是因为县政府成立了环境保护督查反馈问题整改工作领导小组，下发了相关文件，且《通知》中载明逾期未拆除的，县政府将组织相关部门进行强制拆除，故县政府应为本案的被告。但县政府是否对外作出发生法律效果的行政行为、是否系本案的适格被告，一审并未审查即驳回原告的诉讼请求，系认定基本事实不清。

 

另一审认定原告公司不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条"提起诉讼应当符合下列条件∶（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;（二）有明确的被告;（三）有具体的诉讼请求和事实根据;（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。"的第（三）项，即认定原告公司诉六被告实施强制关闭比xx铁矿的行政行为缺乏事实根据，应裁定驳回起诉。但一审又依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告公司的诉讼请求，系适用法律错误。

 

综上，一审判决认定基本事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：

一、撤销青海省西宁市中级人民法院行政判决；

二、发回青海省西宁市中级人民法院重审。

 

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