行政机关信息公开申请人能否要求行政机关“公告”征地补偿方案？

2017年4月，谢某向市政府提出政府信息公开申请，申请公开高速公路某段建设用地批准文件和征地补偿安置方案。5月，市政府办公室作出《非本机关政府信息告知书》，载明：经查，谢某申请获取的政府信息不属于本机关的掌握范围，根据《政府信息公开条例》第二十一条规定，建议向国土资源局咨询。谢某收到告知书后不服向法院提起行政诉讼，请求撤销市政府作出的告知书，判令其依法公开该路段建设用地批准文件和征地补偿方案。

征地补偿的合法性审查不是政府信息公开诉讼所要解决的问题

《政府信息公开条例》第三十三条第二款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”这是公民、法人或者其他组织就政府信息公开事项申请行政复议或者提起行政诉讼的法律依据。按照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第一款的规定，所谓“政府信息公开工作中的具体行政行为”，一般是指行政机关针对政府信息公开申请进行答复处理的行为，包括：向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的；认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的；认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的；认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

一些政府信息往往与某个具体行政行为有所关联，例如行政处罚决定书之于行政处罚行为、征地补偿安置方案之于征地补偿行为，但后者并不属于“政府信息公开工作中的具体行政行为”。政府信息公开诉讼所要解决的，只是政府信息是否应当公开、应当如何公开的问题；被诉的具体行政行为通常是指行政机关拒绝公开的答复或者不予答复的行为，对与政府信息相关联的其他具体行政行为的合法性进行审查，并不是政府信息公开诉讼的任务。例如本案中，谢某请求判令被申请人重新依法征收道路建设所占用的土地，请求被申请人承担违法占地的过错责任并赔偿因此造成的经济损失，这些请求均不是政府信息公开诉讼所要解决的问题。

通常情况下，政府信息公开诉讼的申请人不仅会要求撤销一个拒绝公开的决定，同时还会请求法院责令行政机关公开他所申请的政府信息，这个诉讼就属于履行法定职责之诉，而不是撤销诉讼。法院不仅要审查拒绝公开决定的合法性，还要对是否应当公开所申请的政府信息作出判断。如果各方面的法律和事实条件都齐备，更要判决行政机关在一定期限内公开所申请的政府信息。本案中，谢某的诉讼请求正是这样，首先要求撤销市政府作出的《非本机关政府信息告知书》，然后要求判令市政府依法公开高速公路某路段的建设用地批准文件和征地补偿方案。

政府信息“公开”与“公告”的区别

一审法院依据《行政诉讼法》和《政府信息公开条例》的相关规定，判决撤销了对谢某申请公开高速路某段建设用地批准文件部分的告知，并责令市政府公开批准文件，对于政府补偿方案的申请，因为制作机关是土地管理部门，依据“谁制作谁公开”的原则驳回了其诉讼请求，该判决符合法律规定，二审法院予以维持。但是谢某认为根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第二款的规定：“被告提供的政府信息不符合申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的，人民法院应当判决被告按照申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式提供。”法院只是判令公开，没有判令公告，是篡改了他的诉讼请求，北京吴少博律师事务所认为这属于对法律制度和司法解释的误解。

法律规定公民、法人或者其他组织可以向行政机关提出政府信息公开申请，目的是为了保障申请人自己获取政府信息的权利，法律和司法解释要求尽可能按照法律、法规规定的适当形式提供政府信息，所指也是向申请人本人提供政府信息的形式。向不特定公众“公告”政府信息，是主动公开政府信息的形式，却不是依申请公开政府信息的形式。政府信息公开申请人要求行政机关“公告”政府信息，超出了自己需要的范围，实质是要求行政机关向不特定公众主动公开政府信息。公民、法人或者其他组织在政府信息公开诉讼中提出这样的诉求，实质是主张不特定公众的权利，与法律规定不符。