“未批先建”超过两年被发现的不予环保处罚

最近，有一客户咨询，他的厂房被县环保局处罚，认定企业“未批先建”并且没有经过验收就投入生产，即未验先投。在了解客户建设项目是在2015年前就已经建成完工，在之后并未再建设的情况后，北京吴少博律师事务所认为县环保局处罚错误。就此问题，整理观点如下：

一、 “未批先建”违反环保法规的，超过两年被发现的可以不予处罚。

首先，我们来看关于未批先建的处罚规定。2014年新修订的环境保护法第六十一条规定：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。”同时，2016年修订的环境影响评价法第三十一条做了类似规定，规定可以处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并同时取消了“限期补办手续”的要求。

环保部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函［2018］31号）中明确规定，根据《行政处罚法》第二十九条的规定，即违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，不予处罚。由于新环境保护法与新环境影响评价法取消了“限期补办手续”的要求，因此，“未批先建”就不再是一直处于未进行环境影响评价的违法状态，针对“未批先建”违法行为的终了之日就应当定为建设行为终了之日。

当事人“未批先建”行为发生在两年前，期间并未有环保机关对此进行查处，因此，根据上述规定，县环保局认定当事人“未批先建”并给予处罚的行为是错误的。

二、 “未批先建”不予处罚，并不代表违反“三同时”制度未验先投也不处罚。

一般来说，未批先建必然会造成没有验收就投入生产的结果。首先，未批先建与未验先投，涉及两个不同处罚，应分别予以处理，而不是只处罚一种，全国人大常委会法工委于2007年作出的《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2007〕2号）中就明确规定了分别处罚的原则。既然根据《行政处罚法》第二十九条的规定，“未批先建”超过两年被发现的，可不予处罚，那么“未验先投”是否也适用该条规定呢？

《行政处罚法》第二十九条第二款还规定，“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。由于未验先投违反“三同时”验收制度，该违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”行为超过两年才被发现，环保部门仍可以对未验先投违法行为进行处罚，即未验先投不受“未批先建”处罚追溯期限的影响。

三、 “未批先建”不予处罚针对的是违反环保法规的行为，房屋未批先建违反规划法规的不受建设行为终了两年追溯期限的限制。

以上所述的“未批先建”指的是违反环保法规，未依法进行环境影响评价的违法行为。各位业主切不可认为，既然新的环保法规规定“未批先建”超过两年被发现的不予处罚，就理所当然地认为自己建设的厂房在建成两年后也可以不被追究“未批先建”违反规划的行为。这种想法明显是与现有的规定不符的。

根据全国人大法工委《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）的规定，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。即是说，针对当事人违反城乡规划和施工建设的法规未批先建的，不仅是在房屋建成及之后一直到补办相关手续期间，并且即使是经过当事人事后补办相关规划和建设手续，也可以在之后两年内进行处罚。当事人想当然的认为，房屋建设完毕后两年后被发现违法行为就可以不处罚的，完全与法律相悖。