【实战篇】当拆迁决定与实施主体分离时, 应当告谁?

　　找对适格被告是行政诉讼中的前提性问题，如果告错了主体，前期的所有准备工作都将徒劳无益，因为法院会直接以被告不适格为由，驳回起诉，并不会给予原告在诉讼中变更起诉对象的机会。一般情况下，这一问题并不成为问题，但在特殊情形——如决定与实施主体相分离的情况下，告谁却是一门学问。

 

　　北京吴少博律师事务所（免费咨询010-61057018）在本文中欲分析两类决定与实施主体相分离的典型情形，并试图概括出“决施分离”下选择被告的标准。

 

　　首先是批准。这里的“批准”是指上级政_府对下级行政行为的准许，与批准相对应的是备案。批准在行政管理活动中非常普遍。具体到征地拆迁领域的“批准”行为也多有体现。那么，在遇到此种场合时，究竟应当以实施批准的上级政_府为被告还是以实施具体征地拆迁行为的下级政_府为被告呢？我们先来看一个案例。

 

　　在成都XX电器材厂诉成都市金牛区人民政_府行政征收二审中，四川省高级人民法院经审理后认为《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定“提起诉讼应当符合下列条件：......（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。本案中，四川省人民政_府批准将金牛区土桥村8组和10组的部分土地征为国家所有。成都市人民政_府和成都市国土资源局分别发布了《征地公告》和《征地补偿安置方案公告》，XX电器厂的厂区在征地范围内。因此作出本案征收决定的是四川省人民政_府，而非金牛区政_府，XX电器厂的起诉无事实根据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，原审裁定驳回XX电器厂的起诉符合法律规定。XX电器厂请求撤销原审裁定，改判被上诉人对上诉人厂区财产进行征收的行政决定违法的上诉理由，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。

 

　　根据法院的理由可以得知，虽然成都市人民政_府以会议纪要的形式，确定城中村改造工作由成都市金牛区人民政_府作为实施和投资主体，成都市金牛区人民政_府决定由成都市金牛区国土资源局（现成都市国土资源局金牛区分局）为该项目的实施主体，统筹负责全面工作。但是，征地决定却是由四川省人民政_府批准的。所以XX电器厂如果对征地决定不服，应当以四川省人民政_府为被告。

 

　　有一点值得注意。其一，这个案件中四川省人民政_府明确实施了批准的行为，应当成为被告。如果其未实施批准行为，即使存在其他过错，也不能就征地决定向其提起诉讼。例如在再审申请人石某诉被申请人江苏省人民政_府（以下简称江苏省政_府）、江苏省宿迁市人民政_府（以下简称宿迁市政_府）不履行法定职责及行政复议一案中，最高人民法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条第一款、第七条、第三十条规定，上级人民政_府应当加强对下级人民政_府房屋征收与补偿工作监督，任何组织和个人对发现的相关违法行为，有权向有关人民政_府举报，有关人民政_府也有权对相关违法责任人员作出处理。但上级人民政_府该职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成，上级人民政_府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政_府决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政_府作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉人民政_府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。

 

　　其次是委托。行政委托是行政机关在其职权职责范围内依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权。行政委托在征地拆迁实践中也非常普遍，房屋征收主管部门经常委托其他机关，如环保部门，其他组织，如村委会、房地产开发公司等具体负责征地拆迁工作。若因拆迁补偿等发生争议，就产生诉讼被告的选择问题。对此，北京吴少博律师事务所（免费咨询010-61057018）同样通过案例加以阐明。

 

　　在朱某、廖某与西吉县人民政_府、西吉县城乡建设和环境保护局拆迁行政确认一审中，固原市中级人民法院经审理后认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，“市、县级人民政_府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政_府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；”《西吉县县城规划区集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》第三条规定，“县国土资源、建设行政主管部门是我县集体土地上房屋征收与安置补偿的行政主管部门（简称房屋征收部门）”，根据以上规定，决定征收二原告的行政主体是被告西吉县人民政_府，被告西吉县城乡建设和环境保护局是被告西吉县人民政_府确定的组织实施房屋征收与安置补偿的行政主体，对于被告西吉县城乡建设和环境保护局作出的房屋拆迁与安置补偿的具体行政行为，应当由被告西吉县人民政_府和被告西吉县城乡建设和环境保护局共同承担行政责任。被告西吉县人民政_府没有针对二原告的房屋作出房屋征收决定，被告西吉县城乡建设和环境保护局在二原告不履行征收补偿安置协议确定的义务的情况下，没有依法提起诉讼，未经人民法院作出强制执行的裁定，组织人员实施强制拆迁的行政行为违反法律规定，但该行政行为已经实施结束，不具有可撤销内容，应当依法确认该具体行政行为违法。因而判决如下：确认被告西吉县人民政_府、被告西吉县城乡建设和环境保护局对原告朱某、廖某房屋征收的行政行为违法。

 

　　在本案中，西吉县人民政_府实际上委托西吉县城乡建设和环境保护局来组织征地拆迁的具体工作，但由于行政委托不发生职权职责、法律后果及行政主体资格的转移，因而原告朱某、廖某将西吉县人民政_府列为共同被告，法院判决西吉县人民政_府行政行为违法并无疑问。

 

　　【北京吴少博律师事务所总结】

 

　　从以上两例可看出，在决定与实施主体相分离的场合，被告资格的确定由原告诉请所指向的行为所决定。但认定行为的实施者时，应当具体问题具体分析，并结合法的理论与法条规定确定。在批准的场合下，行为实际上由批准的主体实施，应当列其为被告；而在委托的场合下，由于受托者应当以委托者的名义实施行政行为，行政主体资格也不转移，应当将委托者视为行为的实施者，列其为被告。