【依据篇】征收方哪些决定可以诉讼，哪些又不可以？

　　民事纠纷尚可依赖行政救济方式，但若政府与民众发生争议，无论是行政裁决亦或行政复议，行政系统内部的救济总让人心生怀疑、不甚放心，此时求助第三方即司法无疑是当事人的惯常选择。然而，诉讼不像村委会大妈进行调解那样，可以不拘形式，灵活多变。其是非常专业的法律活动，是一场专业人士协作的定纷止争盛会。征地拆迁更是如此，北京吴少博律师事务所（免费咨询：010-61057018）代理过上百起企业拆迁纠纷案件，其涉及复杂的法律关系和法律主体，要想利用好诉讼为自己的权益保驾护航，下述易产生理解偏差之处尤为值得注意。

 

　　一、征收补偿安置协议，究竟是行政诉讼还是民事诉讼？

　　征地拆迁中双方博弈的目的，一言以蔽之，无非是签订一份双方都满意的征地安置补偿协议。相应地，有关征地安置补偿协议的争议最为频繁，也最具利害关系。那么，如果两方对协议产生了纠纷，究竟应该提起行政诉讼还是民事诉讼呢？

 

　　对此有不同的看法。一方认为，虽然征地属于行政机关履行职权的行为，但其并不完全排除民事行为的存在。征地安置补偿协议的签订建立在双方平等协商的基础上，所签协议具有民事合同的性质，其撤销、无效等均应遵循《民法通则》和《合同法》的相关规定。而若一方当事人违约，则应向法院提起违约之诉（民事诉讼）。另一方则认为，既然征地属于行政事项，行政机关出于推进拆迁进程这一行政目的签订的安置补偿协议，该协议理所应当归入行政协议的范畴。

 

　　北京吴少博律师事务（免费咨询：010-61057018）所也曾从突出签订征地安置补偿协议双方主体平等性的角度出发，认为将其定性为民事合同有其合理之处。但若真正从法律与司法实践角度进行剖析，这种观点实际上是经不起推敲的。《行政诉讼法》第十二条关于行政诉讼受案范围的规定第十二项“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，明确将“土地房屋征收补偿协议”争议划归行政诉讼管辖。《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》（法释[2005]9号）也明确规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。虽然此批复针对的是拆迁，但其精神也应同样适用于与拆迁具有同等性质的征地之中。

 

　　司法实践也持该观点。A公司于2003年与北京市通州区某村委会签订《废弃场院租赁协议》，约定由A承租该村土地。其后，A在上述地块修建了房屋，取得了工业用地批文并缴纳了相关税费。2012年，B公司对包括A承租土地在内的集体土地进行实施征收。为此，村委会向法院起诉解除了村委会与A之间签订的《废弃场院租赁协议》。但法院认为因A与开发公司之间关于拆迁补偿的问题尚未达成一致意见，故关于腾退土地的问题，可另案解决。随后，B公司以排除妨害为由提起民事诉讼，要求A腾退租赁场地。不难发现，本案中开发公司与委托人之间的纠纷实质上是征地拆迁纠纷，而非排除妨害纠纷。法院因此驳回了开发商的诉讼请求。

 

　　二、征收方哪些决定可以诉讼，哪些又不可以？

　　征地是一个漫长的过程，期间征收方会发布诸多决定，例如征地公告、征地安置补偿方案、限期拆除决定书、强制拆除决定等。被征收人面对眼花缭乱的公文，往往会显得无所适从，因为他们不知道究竟哪些可以采取诉讼的方式应对，哪些又不可以。我们先来看两个例子。

 

　　第一例，江西李先生的房屋被纳入了征收范围。查看了征收方发布的征收补偿方案后，李先生觉得标准过低，于是一纸诉状将征收方告上法庭，要求法院将其发布的方案撤销。后法院以其不属于行政诉讼受案范围为由驳回了李先生的起诉。在国有土地上房屋征收与补偿问题上，对被征收人产生直接影响的是房屋征收决定和补偿决定，对其不服的，被征收人可以通过申请行政复议或者提起行政诉讼的方式直接实现权利救济，复议机关和人民法院对补偿决定的审查也包括对征收补偿方案的附带审查，这足以保障被征收人的合法权利。征收补偿方案只是房屋征收实施过程中的阶段性行为，对被征收人的利益并不产生实际影响，依法不属于行政复议的范围和行政诉讼的受案范围。

 

　　第二例，吉林省四平市某企业因征收补偿未与征收方达成一致意见，一直未搬迁。相关方遂对企业下达《限期拆除违法建筑决定书》，想以违建的名义行征收不予补偿之事。后四平市铁东区人民政府针对企业下达《强制拆除违法建筑决定书》，并将企业强制拆除。案件诉至法院后，强制拆除决定是否属于行政诉讼受案范围成为争议焦点。一审法院认为《强制拆除违法建筑决定书》只是对四平市规划局作出《责令限期拆除违章建筑决定书》的执行，未对原告的权益产生实际影响，因此裁定驳回原告起诉。二审法院认为《强制拆除违法建筑决定》与《责令限期拆除违法建筑决定》作出主体不同，对上诉人设立的权利和义务不同，均对上诉人的权利义务产生实际影响，上诉人有权针对《强制拆除违法建筑决定》提起诉讼，最终撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。

 

　　对比两案，笔者发现似乎“是否会对相对人权利义务产生实际影响”成为征收方决定是否可诉的标准。这里的“实际影响”应当理解为“直接的、现实的影响”。因为诸如征收补偿方案也会对补偿标准事宜进行规定，也会影响被征收人的权益。但这种影响并不是最终的，必须通过征收安置补偿协议等加以落实才能成为现实。这实际上与《行政诉讼法》的相关规定相衔接。该法第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令……”。这被学理称为“抽象行政行为”。行政行为以其对象是否特定为标准，分为抽象行政行为和具体行政行为。前者是指国家行政机关针对不特定管理对象实施的制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。上述征收补偿安置方案即具有这样的特点：针对不特定对象、有普遍约束力。

 

　　当然，“抽象行政行为不可诉”并不具备高度的可操作性，现实中容易产生歧义。对于被征收人来说，判断一项征收方决定是否可诉，首先需要检索现有法律条文，看是否有明确规定。例如《国有土地上房屋征收补偿条例》第十九条就规定：“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”房屋评估价格对被征收人的权益可谓有重大的直接影响，但依据该条，其并不可诉，只能申请复核和鉴定。

 

　　北京吴少博律师事务所提醒您，而当法律没有明确规定时，上述关于抽象行政行为的论述就具有很好的指导性。被征收人只需直观判断，征收方决定是否只针对特定少数，是否对自己权益有直接影响。若得出肯定答案，则要勇敢拿起司法的武器。