【案例解读】贵阳市二堡村幼儿园征收纠纷案例分析

【导读】
1997年，因原有木结构房屋老旧，已不适宜居住。当事人人父亲遂将原有房屋推倒，并在原有房屋基础上实施房屋翻建。然房屋翻建时却未及时办理建房手续，但这一事实情况，村内普遍存在，并也得到村委同意。2001年，当事人特向村委会提出办理房屋产权申请，被告知应向人民政府提交办理材料。同年年底，接乡人民政府通知，产权证书办理完成后，将交由村民委员会送达，然至今未予送达。2008年7月，为成立贵阳市南明区二堡幼儿园，申请人再次前往乡人民政府询问乡人民政府工作人员朱正雄房屋办证事宜，仍无果。
综上，乡人民政府在未了解涉案房屋基本事实的前提下，违反市人民政府有关文件精神的基本要求，强行认定当事人谢尔芬的房屋属“擅自”搭建行为，有悖于执法公正的基本原则，亦有违于《行政处罚法》的立法初衷。
 
关键词：二堡幼儿园、产权申请、《行政处罚法》
 
【案情介绍】
   1997年，委托人父亲推到老屋，在原宅基地基础上进行房屋翻新。后经原贵阳市花溪区教育局（花教发[2008]9号《区教育局关于对“贵阳市花溪区二堡幼儿园”的批复》）批准（现变更为贵阳市南明区教育局），在该房屋内成立贵阳市南明区二堡幼儿园。
  因实施“贵阳双龙航空港经济区”建设所需，委托人所在地块被纳入建设用地征收范围。2016年4月1日，委托人与我所签署《委托代理协议》，委托我所代为处理征收补偿事宜。
  介入后，一方面我所承办人员积极开展项目信息收集工作，积累案件办理所需材料，并同时就项目自身进行合法性审查。另一方面，应委托人要求，我所多次派员前往当地，就补偿问题与征收方进行磋商。
 【法律分析】
一、乡认为当事人房屋属擅自搭建的认定，属事实认定不清。认定结果于法无据，应予撤销。
1997年，因原有木结构房屋老旧，已不适宜居住。当事人父亲遂将原有房屋推倒，并在原有房屋基础上实施房屋翻建。房屋翻建时，原村委支书付金生（已故）及现任村委支书姜远平（时任村主任）均知晓并同意翻建。为及时解决家人居住问题，房屋翻建时却未及时办理建房手续。但这一事实情况，村内普遍存在，并也得到村委同意。
  2001年，为保障基本合法权益，特向村委会李德福提出办理房屋产权申请，李德富告知应向人民政府提交办理材料。时年8月，依规向人民政府工作人员周立国（已故）提交申请手续及交纳办理产权证所需费用300元（由原乡人民政府李之发转交（已致休））。同年年底，接乡人民政府通知，产权证书办理完成后，将交由村民委员会送达，然至今未予送达。
  2008年7月，为成立贵阳市南明区二堡幼儿园，当事人谢尔芬再次前往乡人民政府询问乡人民政府工作人员朱正雄房屋办证事宜，仍无果。但，时任村委支书付金生表示“办幼儿园是好事”，村委会支持，并告知村委会将代为向乡人民政府协调。而后，为支持幼儿园的发展，二堡村委会于2011年8月23日为申请人开具《证明》。在该《证明》中，现任村委会支书姜远平批示房屋产权证正在办理中的“情况属实”。
  另外，依据《贵阳市人民政府关于印发<贵阳市村民住宅确权管理办理>的通知》筑府通（2011）84号文件第三条第一款规定“凡在本办法公布之前修建的房屋，符合房屋确权条件的，应当予以确权。”以及，贵阳市人民政府分别于2012年8月24日、8月28日，以筑府发[2012]64号、65号、66号文件，再三强调要求，要求积极保障贵阳市范围内集体土地上房屋权利人的合法权益。
   当事人的涉案房屋，显然符合以上文件的基本要求。何况，《南明区历史遗留问题无建设手续农房补办建设许可证暂行规定》及乡人民政府发布的《小碧乡农房拆确权审核实施方案》等文件也力求保障当事人的合法权益。而且，2015年11月，为配合“贵州双龙航空港经济区综合保税区城镇棚户区改造项目”的建设，当事人的涉案房屋业以完成确权，当事人也已经在确权文件上加盖个人手印。
    乡人民政府在未了解涉案房屋基本事实的前提下，遵照拆迁方“我说你合法你就合法，你不补签协议房屋就不合法”的基本“法治”观念，违反市人民政府有关文件精神的基本要求，强行认定当事人谢尔芬的房屋属“擅自”搭建行为，有悖于执法公正的基本原则，亦有违于《行政处罚法》的立法初衷。
二、乡人民政府作出的编号为1501411号的《限期拆除决定书》，适用的法律是《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和第四十六条。该法，实施于2008年1月1日，其约束力应开始于其生效之日起，因而，该法的适用应当是该法生效之后的建设行为。如前所述，本案涉案房屋的建设行为，发生于1997年，此时，该法并未出台实施。
法不溯及既往，为执法机关执法的前提性基本原则。乡人民政府依据建设发生行为时，尚未生效的法律对申请人的涉案房屋实施处罚，显然并不符合这一基本原则，应属适用法律错误。
三、乡人民政府的选择性执法方式，属违法行为。
本案涉案房屋所在区域，于2015年起开始实施“贵州双龙航空港经济区综合保税区城镇棚户区改造项目”。当前，当事人谢尔芬与该项目的房屋征收单位，并未就房屋征收补偿问题达成一致，乡人民政府于此时作出该《决定书》，显然是为迫使当事人与项目征收方达成并不情愿补偿协议。
   由国务院于2004年发布并实施的《全面推进依法行政实施纲要》国发[2004]10号文件第五条第2款“行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。”。而在乡人民政府此次的执法行为中，对于该文、该条、该款的规定及精神显然是无视的。
   乡人民政府作为行政执法机关，其所作出的具体行政行为，对于每一个行政管理相对人，都应当遵循公平、公正的基本原则，不偏私、不歧视应是其行为的基本前提，一视同仁、同等对待应当是基本法则。然而，其此次执法，显然有悖于其执法的基本前提，对当事人使用选择性执法的方式，既不公平亦不公正。
   综上所述，乡人民政府作出的编号为1501411号的《限期拆除决定书》事实不清、程序违法、执法目的违法并采取了选择性执法的方式。为此，我所律师特为当事人申请行政复议，请求复议机关秉承法之正义，依法撤销该处罚在《决定书》，维持法律公平公正，维护当事人的合法权益。最终，经数次反复磋商，当事人谢尔芬于2016年11月与征收方就补偿问题达成一致并签署《征收补偿协议》。