【案例解读】枣庄加油站企业征收拆迁项目的法律分析

【导读】：2007年,枣庄市市中区永安乡寨子村村民委员会(小屯村自然村)经永安乡政府批准,以招商引资政策邀请被征收人投资企业,双方签订《土地租赁合同书》，被征收人在承租土地上建设L加油站。L加油站所在土地原为市中区永安乡寨子村集体所有，2011年，市中区国土资源局通过批次建设用地程序向山东省政府申请将该幅土地征收并拟出让给L加油站。该幅土地征收为国有建设用地后，枣庄市国土资源局于2011年11月16日函告即将通过招拍挂程序出让该幅土地给L加油站。后因规划部门原因，土地出让尚未完成。2016年，政府拟回收L加油站使用的国有建设用地用于医院项目，被征收人面临拆迁。
     本文即通过对枣庄加油站企业征收拆迁项目的法律分析，展示我所专业律师团队接受当事人授权委托后，对案件所涉重大争议问题，进行合理合法的具体阐释，切实地维护了当事人的合法权益，并使当事人的补偿利益的到最大化的实现。
 
关键词：枣庄加油站；土地出让；回收；拆迁
 
【案情介绍】:
       2007年,枣庄市市中区永安乡寨子村村民委员会(小屯村自然村)经永安乡政府批准,以招商引资政策邀请被征收人投资企业,双方签订《土地租赁合同书》，约定被征收人承租位于枣曹公路南侧、原永安乡小屯自然村东5亩的建设用地。被征收人在承租土地上建设L加油站。2009年7月，经枣庄市市中区招商引资项目正式立项，拟投资2000万元，主要经营汽油、机油、柴油、润滑油销售等业务。2010年10月11日，枣庄市L加油站领取营业执照，多年来一直合法经营，依法纳税，在枣庄市加油站行业占据了重要地位，解决了大量就业，为当地成品油销售做出了突出贡献。
L加油站所在土地原为市中区永安乡寨子村集体所有，2011年，市中区国土资源局通过批次建设用地程序向山东省政府申请将该幅土地征收并拟出让给L加油站。山东省政府于2011年9月19日作出鲁政土字[2011]1183号《关于枣庄市市中区2011年度第二批城市建设用地的批复》，同意征收包含上述土地在内的集体建设用地，其中地块10（寨子村集体所有2505平方米工矿建设用地）用于L加油站建设用途。接到山东省政府批复后，L加油站作为用地单位，先后缴纳社保安置资金56362.5元、征地管理费5185元用于补偿安置寨子村村民。该幅土地征收为国有建设用地后，枣庄市国土资源局于2011年11月16日作出枣国土储函字[2011]048号，函告即将通过招拍挂程序出让该幅土地给L加油站。后因规划部门原因，土地出让尚未完成。
      2016年，政府拟回收L加油站使用的国有建设用地用于医院项目，被征收人面临拆迁。
【案例分析】
      2016年我所接受被征收企业授权委托后，经过专业律师团队的综合分析，明确提出L加油站所面临的两大问题：第一，枣庄市国土资源局中分局、枣庄市市中区永安镇行政执法监察中队先后于2016年2月、3月作出责令整改通知书，认定被征收人违法占用土地，未经审核建设加油站。第二、本次拆迁，被征收人能否以国有商业用地使用权要求安置补偿以及计算补偿标准。
      关于在征收拆迁过程中，被征收的加油站企业，其地面附属物较少，但附加价值却较高，且拥有特许经营权等无形资产，其专项补偿价值应如何计算的问题。涉案企业是加油站企业，在被征收拆迁过程中体现出了其独有的特殊之处。加油站作为一种特殊的商业物业，对其进行征收时，涉及的特许经营权等无形资产应当进行补偿，因为在加油站的整体价值中，土地和特许经行权是加油站收益的根本基础，加油站离开了特许经营权就不能成为“加油站”。一般的营业用房拆迁之后其营业手续可转移继续使用，补偿标准一般不存在争议，而加油站是特许经营企业，其特许经营权的获得与土地和房屋的具体位置有着直接联系和绑定关系，拆迁后营业手续能够转移到其他土地继续使用的可能性非常小，因此应当在停产停业损失中对其特许经营权价值给予一次性补偿。
     另外，对于特许经营权的评估标准如何确定的问题。由于加油站的经营收益受其地理位置的影响很大，可比性很差，因此加油站特许经营权的估价不宜采用市场法；另一方面政府部门作为特许权人不允许加油站私自转让特许经营权，我们无法从市场上获得加油站特许经营权交易的案例，故也无法采用市场法。而成本法需要根据具体情况选用适当评估方法得出各项资产价值，由于特许经营权是一种无形资产，采用成本法确定其取得价值也是不适宜的。依照中国资产评估协会发布《资产评估准则—无形资产》第24条之规定：“执行无形资产评估业务，应当......分析收益法、市场法和成本法三种资产评估基本方法得适用性，恰当选择一种或者多种资产评估方法。”综合上述分析，我们认为采用收益法对加油站特许经营权的专项补偿进行估价是符合实际情况的合理办法。
【法律意见】
     对于本案涉案土地及建筑物是否存在违法建设行为，拟被征收房屋是否属于违章建筑，本所专业律师团队进行了如下具体分析：
    1、被征收人通过招商引资方式合法承租集体建设用地，并依法履行征地、报批的各项手续，因行政机关自身原因未能取得国有土地使用权证，不属于违法建设。
 （1）从被征收人自身合法性质上来看，其行业类别[H6564]机动车燃料零售，不属于《产业结构调整指导目录（2011年文本）（修正）》中的限制类和淘汰类项目，不属于《禁止用地项目目录（2012年本）》及《限制用地项目目录（2012年本）》中的淘汰类和限制项目，亦不属于其它相关法律法规要求淘汰和限制的产业，属于允许建设的项目，符合国家和地方产业政策。
 （2）从土地来源的合法性上来看，L加油站使用土地在当年即为工矿建设用地，并非耕地等禁止进行非农建设的农用地，且被征收人是通过原永安乡（现永安镇）政府招商引资，经过其批准并报市中区政府备案而承租寨子村土地用于企业生产经营的，故被征收人系经有权部门批准（永安镇政府）合法用地，不存在违法用地行为。
 （3）被征收人在生产经营中根据需要，在依法承租享有合法土地使用权的土地上建设加油站用建筑物，这符合寨子村委会与被征收人之间的合同约定，且被征收人一直请求永安镇政府按照招商引资政策办理土地、规划报批手续。虽然因为种种历史原因，审批手续尚未具备，但事实上，被征收人作为用地单位，获得了山东省政府2011年第二批次建设用地10号地块的土地征收批复，先行缴纳了社保安置资金、征地管理费等用地单位才需要缴纳的费用，且具有枣庄市国土资源局市中分局、土地储备中心拟进行出让的函件。种种证据都说明，被征收人作为一市场主体，有理由对各政府部门的行为产生合理信赖，各部门用其具体行政行为认可了被征收人用地及建筑物的合法性。
 （4）被征收人仅仅因为程序瑕疵而没有取得审批手续，现状建筑不应当被认定为违法建筑。相反，根据《行政许可法》第74条第2项之规定，“对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出准予行政许可决定的”，行政机关工作人员应当承担法律责任，该机关也要就该行政许可事项承担不利后果。由此可见，L加油站拟被征收建筑物非但不是违法建筑，反而是建设在其享有土地使用权的国有商业用地上的合法建筑物。
    2、依照《合同法》上的公平原则和《行政许可法》上的信赖利益保护原则，被征收人享有L加油站占用的土地中2505平方米的国有商业用地使用权。
     被征收人经营乙醇汽油、柴油、润滑油销售，CNG加气子站等业务，其销售的油品为易燃易爆的危险品。依照《爆炸危险环境电力装置设计规范》GB50058-2014之规定，汽油是II类A级T3组爆炸性物质，柴油是高闪点易燃液体。另依照《建筑设计防火规范》，汽油应确定为甲类物品，即根据生产、使用、贮存物品的火灾危险性、可燃物数量、易造成重大火灾、火灾蔓延速度以及扑救难易程度等因素，L加油站生产区火灾危险类别为甲类。由于汽油、柴油对于企业的生产经营条件和防火防爆措施都具有严格的要求，被征收人企业成立后，陆续取得了政府的各项生产、经营许可，如《危险化学品经营许可证》。在取得特殊的生产、经营资格后，L加油站的合法利益应当受到法律保护。
     L加油站于2007年与永安乡寨子村村民委员会签订《土地租赁合同书》，2009年L加油站作为市中区招商引资项目正式立项。对于L加油站来说，基于对合同和对政府的信赖，才在承租的集体建设用地上投入巨资建设加油站。也是基于对政府的信赖，才在承租的集体建设用地上投入巨资建设加油站。也是基于对政府的信赖，L加油站从2011年起，投入大量资金配合国土资源局、土地储备中心、财政局等部门用于拟摘牌土地上拆迁安置工作。截至目前，L加油站所在土地及房屋并不是因为L加油站自身原因尚未取得审批手续，而是如前所述，规划部门乱作为导致多年延误。这对于L加油站而言是基于信赖政府而造成的损失，依照《行政许可法》第8条之规定，应当补偿L加油站该国有土地使用权。值得注意的是，上述国有土地使用权，虽然并非L加油站已经实际享有的利益，只是一种预期利益，但是，这种利益并不是臆想的，而是具有一定的现实性的，只是枣庄市各级各级政府部门与L加油站出让土地的行政合同如期切实履行，L加油站就能获得枣庄市2011年第二批次建设用地10号地块的国有土地使用权。反之如果不考虑补偿L加油站国有土地使用权，就远远不能弥补L加油站所蒙受的损害，且助长政府勇于违约的趋势，因为违约的结果（即不出让上述国有土地使用权给L加油站，仅补偿违法建筑的重置成本）对其更为有利，尤其是在土地出让价格不断上涨的今天。
    综上所述，根据枣国土储函字[2011]048号中枣庄市土地收购储备中心对拟出让给L加油站的国有建设用地指标的描述，该土地用途为商业，故补偿给L加油站的土地使用权应为L加油站占用的土地中2505平方米的国有商业用地使用权。
 
【相关法律知识】
    1、信赖利益保护原则是行政法中的基本原则之一。在行政法中，信赖保护原则又称合理信赖保护或保护合理期待原则，信赖保护是行政主体对其所实施的授意性、合意性、指导性的行政行为，对行政相对人所产生的期望得到的合法利益应给予保护，不得任意撤销其行政行为，改变既存法律状态。若为公共利益的需要不得不改变行政行为时，在行政相对人无过错的情况下，必须给予其财产补偿。
    2、《行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律法规、规章修改或者废止，或者准许行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”