【案例解读】招商引资企业涉生态环境整治征收项目案例分析

【导读】
2015年是中国的环保大年,上海市响应环境保护的号召，市政府常务会议审议通过市环保局等十部门联合做出的《关于进一步加强本市部分区域生态环境综合治理工作的实施意见》（沪环保防〔2015〕297号），明确上海市将重点聚焦环境污染严重、违法情况突出、群众反映强烈的区域，重点打击违法排污、违法用地、违法建设、违法生产经营、造成重大安全隐患5类违法行为，通过连片整治，推进整体转型。随后，各区、镇政府响应号召加大行政执法力度，强制上述五类企业拆迁。
本文对招商引资的企业在面临政府做出的责令限期拆除违法建筑决定书上对企业的“违法占用土地、未经审批建设厂房”，能否以国有工业用地使用权要求补偿来阐述，不能让企业为政府的“不作为”买单。

【案情介绍】
时间轴：1995年3月，原松江县人民政府批准九亭镇政府提出的设立“上海久富私营经济开发区”的请示，上海久富经济开发区成立，初名上海久富私营经济开发区。
1996年改名为上海久富经济开发区。
1999年6月，上海市技术监督局向久富经济开发区颁发42502403-2号事业法人登记证，该开发区获得事业法人资格，有效期至2003年6月。
2001年，久富开发区以招商引资优惠政策邀请上海机械公司落户该开发区投资企业，并约定受让位于九亭镇久富工业园区某有限公司东侧、消钱路南侧709号地块9000平方米原属于金吴村的工业用地使用权。
土地受让后，2002年11月22日设立上海LH机械制造有限公司，主要经营食品机械、包装机械、厨房设备、生产加工、自由房屋租赁等业务。2004年3月在已缴纳出让金的土地上建设厂房。
2002年6月，设立上海ZT食品机械有限公司并在已缴纳出让金的土地上建设厂房。主要经营食品机械、包装机械、建筑五金生产加工等业务。
2002年1月，设立上海LF机械有限公司。主要经营食品机械、包装机械以及自有房屋租赁等业务。
2015年，上海市市政府常务会议审议通过市环保局等十部门联合作出的《关于进一步加强本市部分区域生态环境综合治理工作的实施意见》（沪环保防〔2015〕297号），要求整顿治理违法排污、违法用地、违法建设、违法生产经营、造成重大安全隐患5类违法行为。
2016年7月，九亭镇人民政府做出责令限期拆除违法建筑决定书。

【律师参与】
本案中对招商引资的政府扶持的企业，在没有办理土地使用权证时，也应当按照依法享有国有土地使用权证的企业来予以补偿。
本案中最大的争议点是九亭镇作为乡镇一级人民政府，既无土地管理和审批权限，亦无呈报权限，该经济开发区长期以来都在法律上是以“经济小区”的名义存在。由于九亭镇政府不具有招商引资的主体资格，久富开发区实施“以租代征”的方式占用土地并对外宣称为“开发区”范围招揽了至少500家企业入驻。
我所律师参与后，分析利弊。首先主张依照信赖利益保护原则，企业不应该为政府的行为来买单。久富经济开发区的企业不能认定为“违章建筑”予以拆除。尤其是该区域的土地使用权、招商引资的资质，不能在企业拉动了经济发展后，又依据逐步完善的法律来认定其不合理，只能分步骤、依现在的要求来完善企业的建制及整顿治理的要求。
其次，通过各个企业的投资现状综合评析、评估其具体损失，并提供书面的法律意见书及评估意见给企业跟政府的协议作参考。
律师给定的法律意见中着重对上海LH机械制造有限公司通过其土地使用权来源的合法性来分析其不能被认定为“违章建筑”的结果，并结合其拆迁的事实情况分析，应当对公司扩大的损失即已缴纳的土地出让金、自建、扩建10000平方米厂房的重置成本、多年以来在纠纷开发区投入资金被占用的财务成本，给予补偿。
最后，法不溯及既往，2008年颁布发《城乡规划法》如何溯及2002年设立的企业开发区。如何能将2002年设立的企业认定为违章建筑？并结合案情，该案例中由于城市规划缺乏公民参与，“违章建筑”界定不尽合理，而且有些“违章建筑”由事后立法造成，同时政府部门的不作为、乱作为也会导致当事人“被违法建设”。

【案件点评】
《行政许可法》中明确规定，信赖利益保护原则，指相对人依法取得的行政许可受法制保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可。违法的行政许可，该撤销的应当予以撤销；但撤销行政许可所维护的公共利益小于不撤销行政许可所保护的相对人利益时，即使是违法做出的许可，也不予撤销。如果因为行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止，使该行政许可事项不再被允许，或者行政许可所依据的客观条件发生重大变化，行政机关在为了公共利益可以依法撤回或变更原行政许可，给行政相对人造成财产损失的，应当予以补偿。当然，这种补偿是对损益的一种弥补，不是惩罚性的。
企业不能为政府的行为买单，政府应该为自己的滥用职权、超越职权的行为承担责任。企业在积极响应整顿治理的政策下，更重要的是维护自身的合法权益。