责令排污企业停止生产是否依据行政处罚程序进行？

【问题】

某市环保局向一家排污企业送达要求其立即停止生产的法律文书时，向河北马倍战律师事务所提出咨询：责令停止生产是行政命令还是行政处罚？环保部门是否应当依照《行政处罚法》的规定告知排污单位陈述、申辩、听证的权利？

　　某市环保局

【解答】

《行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类：(一)警告；(二)罚款；(三)没收违法所得、没收非法财物；(四)责令停产停业；(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；(六)行政拘留；(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。”第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”

《环境行政处罚听证程序规定》第五条规定：“环境保护主管部门在作出以下行政处罚决定之前，应当告知当事人有申请听证的权利；当事人申请听证的，环境保护主管部门应当组织听证：（一）拟对法人、其他组织处以人民币50000元以上或者对公民处以人民币5000元以上罚款的；（二）拟对法人、其他组织处以人民币（或者等值物品价值）50000元以上或者对公民处以人民币（或者等值物品价值）5000元以上的没收违法所得或者没收非法财物的；（三）拟处以暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件的；（四）拟责令停产、停业、关闭的。”

根据上述规定，环保部门作出责令企业停止生产时，需要严格依照《行政处罚法》规定的行政处罚程序进行，不仅需要保障企业的陈述、申辩权利，还需要告知企业享有申请听证的权利并保障其各项权利的实施。

关于责令企业停止生产，是行政命令还是行政处罚，理论界有不同的解释，有的人认为责令企业停止生产，属于行政命令，不应该依据《行政处罚法》规定的程序进行，但《行政处罚法》第八条第四项明确规定，“责令停产停业”属于行政处罚的种类之一。我国尚无“行政命令法”，关于责令企业停止生产无论是行政命令还是行政处罚，或者是两则都有交叉，在尚无“行政命令法”，而《行政处罚法》有明确规定的情况下，环保部门应依据《行政处罚法》规定的程序，责令企业停止生产，并充分保障企业的陈述、申辩、听证的权利，这样，在事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确的前提下，行政执法才能经得起行政相对人的质疑、经得住上级环保部门或同级人民政府的复议审查、经得起法院的合法性甚至不完全合理性的审查，才能保证行政行为不会因为“程序不合法”被撤销或确认违法。

关于责令企业停止生产，还需要注意以下几个方面的问题：

一、行政命令是否属于行政处罚？

行政命令，是行政主体依法要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示，是行政主体的一种强制性行为，只存在于行政处理行为之中，与行政检查、行政决定和行政强制执行相联系，并且相互衔接。我国环境保护法中规定的行政命令有责令停止违法行为、责令限制生产、责令停产整治、责令停业、关闭等。

行政处罚是直接对行政相对人产生一定影响的行政措施，常见的行政处罚形式有拘留、罚款、暂扣或吊销执照等，环保部门最常使用的行政处罚措施是罚款。

但根据我国《行政处罚法》第八条的规定，行政处罚不但包括“警告、罚款、行政拘留、没收违法所得、没收非法财物、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照等能够直接对行政相对人产生影响的措施，还包括以“责令”开头的部分行政命令。

二、《环境行政处罚办法》中相关行政命令的规定的效力问题？

《环境行政处罚办法》第十一条规定：“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”第十二条规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（一）责令停止建设；（二）责令停止试生产；（三）责令停止生产或者使用；（四）责令限期建设配套设施；（五）责令重新安装使用；（六）责令限期拆除；（七）责令停止违法行为；（八）责令限期治理；（九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定”，有的环保部门根据《环境行政处罚办法》第十二条规定，认为责令企业停止生产属于行政命令，“不适用行政处罚程序的规定”，便简化了执法程序，如此执法有很大的法律风险。《环境行政处罚办法》为国家环保部制定的部门规章，《行政处罚法》为全国人民代表大会制定的法律，环保部门在选择适用法律时要注意，在下位法与上位相抵触的情况下，应适用上位法。

三、责令企业停止生产，能否申请法院强制执行？

责令企业停止生产属于行政处罚，且具备可执行内容，可以申请法院强制执行。有的法院认为“责令停止生产的处罚不具备给付内容或属于行政命令”不予受理，是错误的。

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第八十六条规定：“行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件：(一)具体行政行为依法可以由人民法院执行；(二)具体行政行为已经生效并具有可执行内容；(三)申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；(四)被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；(五)被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务；(六)申请人在法定期限内提出申请；(七)被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。人民法院对符合条件的申请，应当立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。”上述规定中并无“给付内容”或“行政命令”的规定，且责令停止生产具备可执行内容，故，“责令停止生产”是可以申请法院强制执行的，若材料齐全，法院也不应拒绝该申请。

四、向法院申请强制执行需要提交哪些材料，注意哪些问题？

《行政强制法》第五十五条规定：“行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料。”第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”故，环保部门在向法院申请强制执行时，除了需要准备好五十五条规定的材料，还需要注意：向法院申请强制执行的期限问题及申请强制执行前需要依照《行政强制法》相关规定履行催告程序。

五、法院不接收或不受理责令停止生产的强制执行申请，环保部门应该怎么办？

《行政强制法》第五十六条规定：“人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五日内受理。行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定。”

对于法院不接收材料的情形，环保部门可以采用邮寄立案或其他可行方式递交相关申请材料，若法院接收材料后不予受理，可以依据五十六条，向上一级人民法院申请复议。

【问题】

某市环保局向一家排污企业送达要求其立即停止生产的法律文书时，向河北马倍战律师事务所提出咨询：责令停止生产是行政命令还是行政处罚？环保部门是否应当依照《行政处罚法》的规定告知排污单位陈述、申辩、听证的权利？

　　某市环保局

【解答】

《行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类：(一)警告；(二)罚款；(三)没收违法所得、没收非法财物；(四)责令停产停业；(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；(六)行政拘留；(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。”第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”

《环境行政处罚听证程序规定》第五条规定：“环境保护主管部门在作出以下行政处罚决定之前，应当告知当事人有申请听证的权利；当事人申请听证的，环境保护主管部门应当组织听证：（一）拟对法人、其他组织处以人民币50000元以上或者对公民处以人民币5000元以上罚款的；（二）拟对法人、其他组织处以人民币（或者等值物品价值）50000元以上或者对公民处以人民币（或者等值物品价值）5000元以上的没收违法所得或者没收非法财物的；（三）拟处以暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件的；（四）拟责令停产、停业、关闭的。”

根据上述规定，环保部门作出责令企业停止生产时，需要严格依照《行政处罚法》规定的行政处罚程序进行，不仅需要保障企业的陈述、申辩权利，还需要告知企业享有申请听证的权利并保障其各项权利的实施。

关于责令企业停止生产，是行政命令还是行政处罚，理论界有不同的解释，有的人认为责令企业停止生产，属于行政命令，不应该依据《行政处罚法》规定的程序进行，但《行政处罚法》第八条第四项明确规定，“责令停产停业”属于行政处罚的种类之一。我国尚无“行政命令法”，关于责令企业停止生产无论是行政命令还是行政处罚，或者是两则都有交叉，在尚无“行政命令法”，而《行政处罚法》有明确规定的情况下，环保部门应依据《行政处罚法》规定的程序，责令企业停止生产，并充分保障企业的陈述、申辩、听证的权利，这样，在事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确的前提下，行政执法才能经得起行政相对人的质疑、经得住上级环保部门或同级人民政府的复议审查、经得起法院的合法性甚至不完全合理性的审查，才能保证行政行为不会因为“程序不合法”被撤销或确认违法。

关于责令企业停止生产，还需要注意以下几个方面的问题：

一、行政命令是否属于行政处罚？

行政命令，是行政主体依法要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示，是行政主体的一种强制性行为，只存在于行政处理行为之中，与行政检查、行政决定和行政强制执行相联系，并且相互衔接。我国环境保护法中规定的行政命令有责令停止违法行为、责令限制生产、责令停产整治、责令停业、关闭等。

行政处罚是直接对行政相对人产生一定影响的行政措施，常见的行政处罚形式有拘留、罚款、暂扣或吊销执照等，环保部门最常使用的行政处罚措施是罚款。

但根据我国《行政处罚法》第八条的规定，行政处罚不但包括“警告、罚款、行政拘留、没收违法所得、没收非法财物、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照等能够直接对行政相对人产生影响的措施，还包括以“责令”开头的部分行政命令。

二、《环境行政处罚办法》中相关行政命令的规定的效力问题？

《环境行政处罚办法》第十一条规定：“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”第十二条规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（一）责令停止建设；（二）责令停止试生产；（三）责令停止生产或者使用；（四）责令限期建设配套设施；（五）责令重新安装使用；（六）责令限期拆除；（七）责令停止违法行为；（八）责令限期治理；（九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定”，有的环保部门根据《环境行政处罚办法》第十二条规定，认为责令企业停止生产属于行政命令，“不适用行政处罚程序的规定”，便简化了执法程序，如此执法有很大的法律风险。《环境行政处罚办法》为国家环保部制定的部门规章，《行政处罚法》为全国人民代表大会制定的法律，环保部门在选择适用法律时要注意，在下位法与上位相抵触的情况下，应适用上位法。

三、责令企业停止生产，能否申请法院强制执行？

责令企业停止生产属于行政处罚，且具备可执行内容，可以申请法院强制执行。有的法院认为“责令停止生产的处罚不具备给付内容或属于行政命令”不予受理，是错误的。

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第八十六条规定：“行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件：(一)具体行政行为依法可以由人民法院执行；(二)具体行政行为已经生效并具有可执行内容；(三)申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；(四)被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；(五)被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务；(六)申请人在法定期限内提出申请；(七)被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。人民法院对符合条件的申请，应当立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。”上述规定中并无“给付内容”或“行政命令”的规定，且责令停止生产具备可执行内容，故，“责令停止生产”是可以申请法院强制执行的，若材料齐全，法院也不应拒绝该申请。

四、向法院申请强制执行需要提交哪些材料，注意哪些问题？

《行政强制法》第五十五条规定：“行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料。”第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”故，环保部门在向法院申请强制执行时，除了需要准备好五十五条规定的材料，还需要注意：向法院申请强制执行的期限问题及申请强制执行前需要依照《行政强制法》相关规定履行催告程序。

五、法院不接收或不受理责令停止生产的强制执行申请，环保部门应该怎么办？

《行政强制法》第五十六条规定：“人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五日内受理。行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定。”

对于法院不接收材料的情形，环保部门可以采用邮寄立案或其他可行方式递交相关申请材料，若法院接收材料后不予受理，可以依据五十六条，向上一级人民法院申请复议。