胜诉！集体土地在未办理转用审批手续的情况下出让建设，法院：预约协议无效，返还出让金并赔偿损失！

石磊律师：通过多年的执业积累，石磊律师将扎实的法学理论功底与娴熟的法律实务相结合，以其精辟的法律分析，清晰的办案思路和认真的办案态度很好地维护了当事人的合法利益。

擅长领域：致力于企业拆迁案件，企业及商铺拆迁，房屋拆迁，违章建筑拆迁，商品房烂尾，商铺房规划变更，售后返租及分割拆零，环保关停，行政处罚等方向的法律实践研究。

上海市松江区某食品机械有限公司（以下简称食品公司）的法定代表人虞某与当地房屋土地管理局签订了《出让土地使用权地块预约协议》，该份《预约协议》在对地块面积、土地使用权的出让金金额、使用权年限均作了明确约定。协议签订后，原告在受让土地上建设厂房，开展生产经营活动，并依法缴纳了受让地块的土地使用税。

2016年7月，所在地某镇行政机关认为原告所建建筑为违建，并向原告作出了《责令限期拆除违法建筑决定书》。随后，镇行政机关对原告的土地使用范围内的建筑物进行了强制拆除。

在多次行政诉讼过程中，原告才知晓该受让地块的土地性质为农村集体土地，非国有工业用地。原告认为，协议签订后，上海某经济开发区（以下简称某开发区）未按照协议约定办理该受让地块的征地手续等准备工作，完成土地性质的变更，已构成违约。原告因无法再使用该受让地块，也无法获得国有土地使用权价值，故委托北京吴少博律师事务所石磊律师向法院提起诉讼，请求解除协议。

北京吴少博律师事务所石磊律师分析认为：或为加快经济建设进程，某开发区有关部门跟我方当事人签订《出让土地使用权地块预约协议》将农村集体土地以工业用地用途出让给我方当事人。并承诺在土地、建设工程手续办妥之前我方当事人可以先动工建设。此后，某开发区被撤销，承继其权利义务的当地镇行政机关将相关建筑及设施强制拆除（已另案处理确认强拆程序违法）。作为当事人应该如何自身的合法权益呢？

从性质上讲，本案属于行政协议纠纷案件。《预约协议》具有土地使用权出让合同的实质性内容，应被认定为土地使用权出让本约合同。但该《预约协议》违反土地管理法关于土地用途管理的强制性规定，应属无效。合同无效后，因该合同取得的财产应予返还，过错方应赔偿对方因此所受损失，双方都有过错的各自承担相应的责任。

在本案中，经双方举证质证，最终，法院根据当时生效的土地管理法判决确认《预约协议》无效，并根据当时生效的合同法判决由某镇政府返还土地出让金和根据过错程度赔偿我方当事人损失。

2001年10月10日，原告法定代表人作为乙方与某房屋土地管理局作为甲方签订《出让土地使用权地块预约协议》，约定某开发区同意向胡某、虞某出让某工业园区北侧地块的土地使用权，该地块简称为487号地块，该地块面积约6,667平方米。协议签订后，原告陆续向某开发区、上海某实业有限公司支付了土地转让费***万元。某开发区开具了土地款的收据。

受让土地后，原告取得了《关于804号地块建设项目选址意见书的通知》、《食品公司建造生产用房的请示》、《生产性建设项目审批表》等批复，某开发区为原告出具承诺书，让原告先期动工建设，政府协调处理及承担处罚责任。原告在受让土地上建设厂房，开展生产经营活动并依法缴纳了受让地块的土地使用税。

2016年7月13日，被告镇行政机关向原告作出了《责令限期拆除违法建筑决定书》。同年11月11日，被告强制拆除了该受让地块上的建筑。之后，该受让地块被建设围墙。

镇行政机关的强制拆除行为，原告已另案起诉。上海市松江区人民法院于2017年3月受理了这起案件，判决确认被告镇行政机关强制拆除原告房屋的行政行为违法。

在经双方多次行政诉讼过程中，原告才知晓该受让地块的土地性质为农村集体土地，非国有工业用地。

原告认为，2004年4月某开发区被上海市松江区人民政府决定撤销，撤销后由被告概括承受了某开发区的权利义务。而在协议签订后，某开发区未按照协议约定办理该受让地块的征地手续等准备工作，完成土地性质的变更，已构成了违约行为。原告现也无法再使用该受让地块，也无法获得国有土地使用权价值，故要求解除协议。据此，原告诉至法院，请求判如所请。

原告食品公司向法院提出诉讼请求：

1.判令解除原告与原上海某经济开发区签订的《出让土地使用权地块预约协议》；

2.判令被告返还原告土地出让金***万元；

3.判令被告赔偿原告土地使用权预期可得利益损失***元；

4.判令被告赔偿原告电梯、空调、电力设施价值损失**元；

5.判令被告赔偿原告用地罚款**元；

6.判令被告协助原告办理城镇土地使用税退还手续。

本院认为，本案中的《预约协议》对地块面积、土地使用权的出让金金额、使用权年限均作了明确约定，已经具备了土地使用权出让合同的实质性条款，故该《预约协议》实为本约合同。因该合同违反了法律、行政法规效力性的强制性规定，故应属无效。而某开发区经撤销后相关权利义务由被告继受，故原、被告之间的《预约协议》无效。

合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。据此，原告要求被告返还已付的***万元土地出让金本院予以支持。
就过错责任而言，根据庭审调查，被告明知涉案土地为集体农用地，在尚未办理转用为建设用地的相关审批手续的情况下，擅自将涉案土地出让给原告用于建设用途，而且在《预约协议》签订后直至涉案土地上的房屋被拆除前，始终未能完成土地转用的相关审批手续，应承担主要过错责任；而《预约协议》约定于 2001年，但自2001 年至2016年，在未能签订土地出让合同的情况下，原告不仅未及时要求终止履行《预约协议》，而且在涉案土地上建造了房屋，其对损失的扩大亦存在一定的过错，应承担相应的次要责任。

关于原告主张的土地使用权价值损失，双方签订的预约协议无效，故原告主张的为信赖利益损失。就该损失，本院依法委托评估单位出具评估报告。根据双方意见，评估单位分别就容积率1.44和1.0分别出具报告，地面地价分别为***元/平方米和***元/平方米。

就容积率采信问题，本院认为双方《预约协议》明确约定壹万平方米/公顷（即1.0），向某房屋土地管理局提交的建设项目选址意见书也明确容积率为*万平方/公顷以下，而之后所谓的变更后的建设方案并未经过相关权威部门的审核通过。因此就本案而言，被告承担的责任应当以订立《预约协议》时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失为限。

据此，本院结合当事人过错程度、原告实际使用涉案土地多年的事实、咨询建议书确定的土地使用权价值以及原告已支付的土地出让费，酌情确定被告应赔偿原告该项损失***元。而原告主张的电梯、空调、电力设施价值，其该项损失缺乏事实和法律依据，不予支持。
据此，依照《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条第二款、1999年《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，2004年《中华人民共和国土地管理法》第四条、第四十四条第一款之规定，判决如下：
一、确认原告食品机械有限公司与被告镇行政机关之间的《出让土地使用权地块预约协议》无效；
二、被告镇行政机关于本判决生效之日起十日内返还原告食品机械有限公司土地出让金；
三、被告镇行政机关于本判决生效之日起十日内赔偿原告食品机械有限公司损失；

四、驳回原告食品机械有限公司的其余诉讼请求。

另，如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百六十条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。