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先行用地就可以不先补偿吗？

来源：北京吴少博律师事务所更新时间：2018-09-20 咨询热线：400-155-0888

近期，北京吴少博律师事务所办理了一起涉及高铁项目的拆迁维权案件，其中涉及到先行用地的问题，在这里与各位分享一下办案心得。

一、先行用地的政策法规

先行用地，最早出现在1991年《土地管理法实施条例》中，第二十条规定，抢险救灾急需用地的，可以先行使用，但事后必须按照规定补办临时用地或者征用、划拨土地手续。1998年修改条例时，继续完善了该条款：抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。

2000年国土资源部发布的《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》中规定，对影响基础设施项目工期的单体控制性工程经批准后，可以实行先行用地。需报国务院批准用地的基础设施建设项目中影响工期的单体控制性工程，经报备同意后，可以先期动工建设，但要在规定的期限内完善用地报批手续。该通知中首次明确了，在抢险救灾用地以外，对控制工期的单体控制性工程，可以先行用地。

2001年《国土资源部、国家经济贸易委员会、水利部关于水利水电工程建设用地有关问题的通知》（国土资发[2001]355号）（2016年因《国土资源部、国家发展改革委、水利部、国家能源局关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》而失效）规定，对于控制工期的水利水电工程可以在查清所需使用土地的权属、地类、面积，并且支付地上附着物和青苗补偿费的基础上，报有权部门同意，可以先行用地。

2011年《国土资源部、交通运输部、铁道部关于进一步加强和改进公路、铁路项目建设用地服务和监管的通知》（国土资发[2011]30号）文）规定，国家重点公路、铁路建设项目，因工期紧急需开工建设的，在用地通过预审、项目可研批复后，桥梁、隧道、车站、特殊地基处理等控制性单体工程，以及受季节影响或与其他工程交叉干扰急需开工的工程，在设计审批部门确认工程选址和范围的前提下，可以申请并办理先行用地。先行开工工程涉及的拆迁安置用地，可一同申请办理先行用地。先行用地经批准后，要严格按照批准用地范围进行建设，同时抓紧申报正式用地，原则上应在6个月内完成。

2012年《国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》（国土资发〔2012〕77号）（2017年底失效），对于已通过部用地预审、项目批准立项并完成初步设计的国家重点建设项目，属于控制工期的单体工程，以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程，可向部申请办理先行用地。

2016年，修改《建设用地审查报批管理办法》，增加了关于先行用地的规定，首次在规章层面上明确了先行用地的适用范围和报批材料。国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程，可以由省、自治区、直辖市国土资源主管部门向国土资源部申请先行用地。

二、先行用地并不意味着不用先行补偿

从上述介绍中，我们可以发现先行用地一步步规范化，并且先行用地适用范围从一开始的抢险救灾，扩展到国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和其他急需动工建设的其他工程。并且从一开始的通知到写进部委规章中，表明中央政府对先行用地的适用逐步法制化、规范化。

涉及到国家重点工程项目，很多当事人就会下意识地认为，既然是国家项目，肯定都是合法的，其实不然。涉及到先行用地，我们得从以下几个方面考察其合法性：

首先，先行用地批复不是正式的用地批复文件。

先行用地，只是为了让国家重点建设工程尽快开工建设而采取的在符合一定条件下先行用地施工建设的程序。先行用地批复，并不是正式的用地批复文件。虽然《建设用地审查报批管理办法》中只规定了，“经批准先行用地的，应当在规定期限内完成用地报批手续。”并未规定具体时间，但根据2011年《国土资源部、交通运输部、铁道部关于进一步加强和改进公路、铁路项目建设用地服务和监管的通知》的规定，涉及公路、铁路项目先行用地的，原则上不超过6个月进行正式用地报批。
其次，先行用地的用地批复范围确定，不能超范围用地。

重点建设工程，并不是整个项目都会先行用地。我们律师在通过政府信息公开，得到相关建设项目的先行用地批复文件时，一定要注意先行用地的批复范围，审查当事人所在地是否在该先行用地批复范围内。因为很多时候，为了赶工期，铁路、水利等工程都会有超过先行用地范围内进行施工的情形。如果超过先行用地批复范围进行施工，明显就是违法行为，当事人可以向国土资源部进行举报，要求查处该违法行为。

再次，先行用地必须先行补偿。

2012年《国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》中明确规定，涉及征收农村集体土地的，征地补偿安置应征得农民同意并确保补偿及时足额支付到位，地方政府应确保不因先行用地发生信访问题和突发事件。2016年《国土资源部、国家发展改革委、水利部、国家能源局关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》中规定，申请先行用地前，必须先就补偿安置征得被占地单位群众同意，及时支付补偿费用，不因先行用地发生信访问题和突发事件。

先行用地不是尚方宝剑，即使是国家重点建设工程也应当依法依规实施，当事人大可不必对此畏之如虎。建设项目在获得先行用地批复后，还得积极进行正式的用地报批，并且先行用地范围不能超过批复文件的规定。对当事人来说，更为重要的是，先行用地虽不是正式的征地程序，但政府部门也必须依法给予合理安置补偿。对于未给予补偿的，即使项目有先行用地批复文件，当事人仍可主张其有权获得合理安置补偿的权益。

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