针对集体土地的征收违法行为，只有村委会有权提起诉讼吗？

 

近期，笔者办理了一件诉征地公告的案件，被告市政府在答辩中称，针对征地行为，必须以村委会名义或者过半数的村民才能提起诉讼，当事人作为村民个人，承租涉案土地，是没有诉讼主体资格的。那么，市政府的答辩是否有道理呢？

首先，我们来看法律是如何规定的。《最高院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”但同时，该规定中第四条如下：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”乍一看，上下两个条文似乎有冲突，但实际上呢？

最高院的规定中第三条解决的是关于农村集体经济组织成员的原告资格问题。实践中，时有发生对农村集体土地的侵权行为，但很多时候，作为集体土地的所有权人，村委会等集体经济组织并未主动提起诉讼，这时，为了保护农民的合法权益，法律就有必要赋予农民以集体经济组织名义提起诉讼的权利。那么，这时候能像第四条所称的以村民个人的名义提起诉讼吗？笔者认为，这要分开来看。

第一种情况，如果涉案土地属于集体经济组织所有，且未向本村村民发包或出租，村民个人对涉案的土地不具有任何直接权益，即不享有承包权或者租赁使用权。这时，针对涉案土地的行政行为的相对人是该土地的所有人即集体经济组织，而不是该村民个人，因此，村民个人就不是涉案行政行为的相对人或利害关系人，其不能以自己名义提起诉讼。那么，遇到这种情况，就只能集体经济组织自己或者过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼。

第二种情况，如果涉案土地属于集体经济组织所有，且将土地发包给某个村民或租给其他人。那么此时，针对涉案土地的行政行为提起诉讼的主体又包括哪些呢？根据《最高院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，作为涉案土地的使用权人或者实际使用人，该村民个人或实际使用人是有权以自己的名义提起诉讼的。同时，笔者认为，集体经济组织或者过半数的村民也可以以集体经济组织的名义提起诉讼。

从以上分析中我们可以知道，当集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不提起诉讼时，过半数的村民可以以集体经济组织的名义提起诉讼。当然，如果涉案土地是当事人自己享有合法权益的，完全可以以自己名义向法院提起诉讼，而不必集齐半数以上村民再起诉。

虽然实务中有些地方法院就像笔者所办案件中市政府答辩的那样，以涉及农村集体土地的行政行为必须是集体经济组织或半数以上村民为理由，认为当事人不具有诉讼主体资格，从而驳回当事人的起诉。但在最高法的判例，如（2017）最高法行申5096案件中，其实是对此持否定态度的。在该案中，最高院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民均有权提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。虽然涉案土地属于村集体所有，《土地补偿协议书》也是由征收单位与村集体签订，但是再审申请人作为承包人，对该土地享有承包经营权，且对该土地上的青苗享有所有权，其与本案具有利害关系。二审适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，认为对案涉农村集体土地的征收行政行为不服，提起行政诉讼的，只能是村民委员会或者农村集体经济组织，或者过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼，再审申请人以自然人名义起诉土地征收行为，不符合行政诉讼原告主体资格，以此为由驳回其上诉，属于适用法律不当，本院予以纠正。

因此，任何针对当事人享有合法权益的土地有不法行政行为，当事人都可以壮起胆子，依法提起诉讼，从而维护自身合法权益。