【提要】招商引资是拆迁方发展经济的重要举措之一,对作为投资方的中小企业而言，基于对拆迁方行政权的尊重和行政行为的信任，才能实现招商引资项目落地。如果遇到拆迁方收回土地实施强制拆除违法建设时，中小企业的信赖利益是否应当得以保护？在过程中，行政机关实施了诸多行政行为，是否存在重复执法问题？对此是否可以起诉？笔者结合案例进行了分析。
【案情】
原告（上诉人）：山东省滨州群××商贸有限公司。
被告（上诉人）：山东省滨州市规划局。
被告（上诉人）：山东省滨州市滨城区拆迁部门。
第三人（被上诉人）：中海沥青股份有限公司。
原告××宝公司是2004年依法成立的企业法人，作为招商引资项目，该公司于2005年在涉案土地上进行厂区建设，主要从事服装加工和产品出口项目。其于2005年6月22日向滨城区拆迁部门上报群××公司招商引资项目可行性研究报告。2005年9月1日，原告与滨城区梁才街道办事处（以下简称梁才街道办）签订了《征用土地补偿协议》，征用土地495 867亩，使用期限为50年。双方约定，协议签订后，梁才街道办积极配合原告尽快办理征用土地手续，确保依法合理用地。2005年9月22日，市规划局出具了滨规函［2005］481号《关于群蓝宝公司服装加工项目的选址意见》，同意其选址意见，望尽快按有关规定办理相关手续。2006年3月24日，梁才街道办以“建设施工进展缓慢、项目没有实质性进展”为由向原告发出催告函，要求加快建设进度。
2008年12月14日，被告滨城区拆迁部门下发滨城政字［2008］81号《关于撤销梁才街道办事处与滨州市滨城区益通电动车厂等单位土地租赁合同的决定》（2005年9月1日梁才街道办与群××公司未经有权的拆迁部门审批，私自签订征用土地补偿协议，占用梁才街道办周马村土地4959亩，进行非农业建设，要求将占用的土地归还给原村委会）。12月18日，被告滨城区拆迁部门下发通知，要求涉案土地，并限于2008年12月25日前退还给原村委会恢复耕种。2009年3月11日，原告与梁才街道办签订补充协议，双方约定梁才街道办为原告办理土地征用手续，若原告受到行政处罚，梁才街道办承担原告所有损失及违约金，违约金为损失额的20%。2009年7月10日，滨州市建设局颁布拆迁公告，确定进行中海沥青公司含酸重质油综合利用与产品质量升级项目。梁才街道办与原告多次就拆迁补偿事宜进行协商。经评估，原告院落内房屋价值为1 418 87117元，原告不认可，双方未能达成拆迁补偿安置协议。2010年8月17日，被告市规划局向群××公司法定代表人李群作出了《责令限期改正通知书》，要求其于2010年8月24日前无偿自行拆除违章建筑。2011年4月2日，被告市规划局向李群作出了《规划行政处罚告知书》及《规划行政处罚听证告知书》。4月7日，被告市规划局向李群作出了《规划行政处罚决定书》。2011年5月7日，被告市规划局向李群作出了《强制拆除告知书》，要求其于5月19日前自行拆除违章建筑，逾期拒不拆除的，滨城区拆迁部门将组织有关部门依法实施强制拆除。
2011年7月9日，被告市规划局向原告群××公司作出了滨规责改字［2011］第30108号《责令限期改正通知书》（以下简称《通知书》），依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第40条、第64条、《中华人民共和国行政处罚法》第23条的规定，责令原告于2011年7月10日前自行无偿拆除违法建筑，恢复原貌。2011年7月11日，被告市规划局向原告作出了《强制拆除告知书》（以下简称《告知书》），责令原告于7月14日前自行拆除违法建设的房屋，逾期拒不拆除的，滨城区拆迁部门将依法组织相关部门实施强制拆除。2011年7月25日滨州市拆迁部门向第三人中海沥青公司颁发了滨国用［2011］第8475、8476号土地证，确定涉案土地由第三人使用。2011年7月27日，被告滨城区拆迁部门对原告厂区实施强制拆除。拆除过程中，被告滨城区拆迁部门将原告的财产一宗异地保管（其中包括电盘1个、变压器1台等）。第三人中海沥青公司未参与强制拆除。
【审判】
山东省莱芜市中级人民法院审理后认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第43条第1款、第44条、第63条、第78条的规定，原告群××公司作为招商引资项目，于2005年在租赁土地上进行厂区建设，该《征用土地补偿协议》实质是以租代征，违反法律强制规定，为无效协议，梁才街道办作为滨城区拆迁部门的派出机构，无权批准征收、征用土地。本案涉案土地为农用地，原告群××公司在涉案土地上进行生产建设，应当依法办理农用地转用审批手续。至强制拆除时，原告群××公司未办理相关土地审批手续，原告在涉案土地上进行建设属非法占地行为。原告群××公司诉请被告归还原告征用的土地缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。原告群××公司未向相关规划部门申请办理建设工程规划许可证，被告市规划局于2011年7月9日对原告作出并送达《通知书》，要求其对违法建筑限期自行拆除。并于2011年7月11日对原告作出并送达了《告知书》，责令原告于7月14日前自行拆除违法建设的房屋，逾期拒不拆除的，滨城区拆迁部门将依法组织相关部门实施强制拆除。被告市规划局作出上述《通知书》有法律及事实依据。但在上述行政程序中，被告市规划局未依法作出限期拆除决定书，未告知行政相对人获取权利救济的途径及依法保障当事人陈述、申辩的权利，程序违法。根据《城乡规划法》第68条之规定，直接实施强制拆除活动的主体，须由县级以上地方拆迁部门责成有关部门组织实施。
本案中，被告滨城区拆迁部门作为强制拆除权利主体未经法定责成程序组织实施强制拆除，且强制拆除实施前未将强制拆除对象、强制拆除依据等内容予以公告，强制拆除程序违法。原告所建厂房虽然违反滨州市城市利用总体规划，但其系经拆迁部门招商引资而设立和投资建设的，时间较长，投资较大，被告应当予以适当补偿，将其认定为违法建筑不予补偿欠妥。原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。原告群××公司诉请赔偿经济损失732亿元人民币，但未对其诉状中所述的曼地亚红豆杉树和东北红豆杉树、中国珍稀枣树等植被，石灰粉的数量、价格，出口玻璃器皿的数量及价格以及附属设备提供有效证据予以证明，其诉请理由不成立。但依据公平公正的原则，可参照滨城区拆迁部门提供的《关于群××商公司房屋拆迁补偿价格的评估报告》中不动产评估价格1 418 87117元、拆除前被告滨城区拆迁部门依据同期涉案区域拆迁补偿标准单方认可的原告院墙树木价格101 43733元、苗圃及其他附属设施价格229 7639元予以补偿。综上，山东省莱芜市中级人民法院判决：一、确认被告市规划局未作出限期拆除决定书的行为违法；二、确认被告滨城区拆迁部门于2011年7月27日强制拆除原告厂房的具体行政行为违法；三、被告市规划局和滨城区拆迁部门赔偿原告群××公司损失1 750 0724元，自判决生效之日起10日内履行；四、被告滨城区拆迁部门返还所保管的原告物资一宗；五、驳回原告其他诉讼请求。
原告群××公司、被告市规划局、被告滨城区拆迁部门不服，提起上诉。山东省高级人民法院经审理认为，根据《城乡规划法》第68条的规定，在滨城区拆迁部门责成相关部门强制拆除前，市规划局应当首先作出限期拆除决定书，告知行政相对人获取权利救济的途径及依法保障当事人陈述、申辩的权利。直接实施强制拆除活动的主体，须由县级以上地方拆迁部门责成有关部门组织实施。本案中，市规划局并未履行上述行政程序；滨城区拆迁部门作为强制拆除权利主体亦未经法定责成程序组织实施强制拆除，且强制拆除实施前未将强制拆除对象、强制拆除依据等内容予以公告。因此，一审法院判决市规划局未作出限期拆除决定书的行为违法、确认滨城区拆迁部门于2011年7月27日强制拆除群××公司厂房的行政行为违法并无不当，应予维持。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第24条第2款的规定,本案中，虽然上诉人群××公司至强制拆除前一直未办理涉案土地的审批、规划、建设等相关手续，但市规划局于2005年9月22日出具了滨规函［2005］481号《关于群××公司服装加工项目的选址意见》，同意其选址意见，且群××公司与滨城区梁才街道办事处签订《征用土地补偿协议》征地495867亩（即涉案土地）后，才从事服装加工和产品出口的项目。基于信赖利益的保护，滨城区拆迁部门应当给予群蓝宝公司适当赔偿。根据《最高人民法院〈关于行政诉讼证据若干问题的规定〉》第5条的规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”本案中，群××公司诉请赔偿经济损失732亿元人民币，但一审中只向法院提供了其自列的曼地亚红豆杉树、东北红豆杉树、中国珍稀枣树、石灰粉、出口玻璃器皿及附属设备等数量、价格明细表及部分照片，仅根据上述证据无法证明上诉人群蓝宝公司的实际损失，其诉请市规划局和滨城区拆迁部门共同赔偿732亿元的证据不足。一审法院依据公平公正的原则，根据滨城区拆迁部门提供的《评估报告》中不动产评估价格及拆除前滨城区拆迁部门依据同期涉案区域拆迁补偿标准单方认可的群蓝宝公司院墙树木、苗圃及其他附属设施价格共计1 750 0724元予以赔偿，合法适当。虽然上诉人群××公司主张该《评估报告》未经庭审质证，不能作为法院赔偿判决的依据，但一审法院调取《评估报告》后向上诉人群蓝宝公司进行了出示，并听取其意见，因此一审法院将该《评估报告》作为赔偿判决依据并无不当。另，上诉人滨城区拆迁部门主张《评估报告》中已包含群××公司院墙树木、苗圃及其他附属设施价值，一审法院赔偿判决部分存在重复计算的问题。但该《评估报告》第一部分致委托方函中称：“对委托评估的房地产（即本报告所述估价对象）进行了评估测算，确定上述房产在估价时点的市场价格为人民币小写：1 418 87117元。”第四部分房地产估价结果报告，第三项估价对象显示：“估价对象为群蓝宝公司所有的房地产，位于黄河五路以北、黄河七路以南、东海一路以东、滨小铁路以西。”且该《评估报告》未附技术报告及项目明细，上诉人滨城区拆迁部门亦未提供其他证据证明《评估报告》评估的房地产价格包含院墙树木、苗圃及其他附属设施的价值。因此，上诉人滨城区拆迁部门的该项主张不能成立，本院不予支持。山东省高级人民法院判决驳回上诉，维持原判。
【评析】
当前，在工业用地减量化的大背景下，以拆违代替拆迁，或者以低额奖励代替腾退拆迁补偿，以拆除违章建筑作为辅助手段，进行低成本拆迁，这样的情况在实践中常常发生。本案中，法院认定涉案建筑物没有规划审批手续，同时，依法确认市规划局未作出限期拆除决定书的行为违法，确认滨城区拆迁部门强制拆除行为违法，并对于由此导致的招商引资企业主张的赔偿问题，从信赖利益保护的角度进行了裁判。结合上述案件，笔者对其中招商引资企业信赖利益保护问题进行评析。
一、信赖利益保护原则的内涵与理解
信赖利益保护源于民法上“诚实信用”这一帝王原则，后被行政法吸收。信赖利益保护原则要求行政行为具有确定力，未有法定事由和未经法定程序不得随意撤销、废止或改变，即拆迁方对已经作出的行为或者承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。公民、法人或其他组织可以根据对行政行为的信赖而安排生产、生活，因特殊情形需要变动且对行政相对人造成损失的，应当予以合理补偿。
信赖利益保护原则适用的要件包括：一是存在行政行为，随着依法行政建设的推进，信赖利益保护不仅局限于《行政许可法》第8条的规定，包括但不限于可诉的行政许可等行为，其他行政指导行为、行政合同行为中的信赖利益保护等也越来越受到重视；二是存在信赖的事实，就是行政相对人基于行政行为实施了某项事务或活动，耗费了必要的人力、物力和财力；三是相对人属于善意，就是要求行政相对人没有主观过错，如果以欺诈、胁迫或贿赂方式，使行政机关作出行政行为而产生的利益不属于此原则的适用范围。
信赖利益保护原则与行政行为的公定力密不可分。行政行为的公定力是指行政行为对任何人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力。在当代法学中，公定力理论重要的理论根据之一就是“既得权说”。该说认为，行政行为的公定力之所以被承认，是为了保护相对人因信任合法行政行为所已取得的权利和不特定公众因信任“侵益行政行为”而已取得的权利。信赖利益保护原则也源于此。
二、招商引资中的信赖利益
招商引资是地方拆迁方发展经济的重要举措和日常工作内容之一。实践中,招商引资的形式多样,例如常见的招商引资合同, 招商引资合同是在招商引资的过程中，投资者与拆迁方或者拆迁方授权的有关部门签订的合同,其显著特征是合同的一方是拆迁方或拆迁方授权的有关部门。本案中, 原告先向滨城区拆迁部门上报群××公司招商引资项目可行性研究报告，此后与梁才街道办签订《征用土地补偿协议》，约定梁才街道办在协议签订后积极配合原告尽快办理征用土地手续，确保依法合理用地。该协议即属于招商引资合同。实践中，部分招商引资合同条款中约定由投资方进行土地收购，但这违反《土地管理法》的规定。根据法律规定，农村集体土地属于农民集体所有，任何单位或个人需要使用农村集体土地，都应当按照法定程序，向相关部门提出申请，拆迁部门以国家名义将农村集体土地征用为国有土地后才能允许用地单位对该国有土地进行使用。但是，对不同行政行为的审查，无论是法定职权、认定事实、法定程序、适用法律都可能存在差异，行政合同还涉及签订、履行、无效、违约责任、补偿以及赔偿责任等。因此，在拆违及行政赔偿案件中，直接认定招商引资合同是否有效值得商榷。
法学理论界对于行政合同是否独立存在，是否归属于民事合同曾有争议，但是，2004年《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》中明确列举了行政合同的案由。2015年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》进一步明确了行政合同的可诉性。实践中，在招商引资责任和任务层层分解的情况下，还有一些更为灵活的招商引资方式。例如，一些以村集体经济组织名义与投资方签订的协议，约定投资方应当在辖区指定范围内设立公司，村集体经济组织协助做好修建、改建厂房等，此合同经乡镇拆迁部门盖章鉴证，也属于带有招商引资性质的合同。
在招商引资中投资方的信赖利益保护问题尤其应当引起重视。对投资方而言，基于对拆迁方行政权的尊重和行政行为的信任，才能实现招商引资事项。如果投资方可以随意怀疑或者任意否定拆迁方机关作出的意思表示，那通过招商引资发展经济以及保障就业等目标是无法实现的，此种情况下的信赖利益应得到保护。
上述案例中，由于涉案建筑物确实未取得规划审批手续因而被认定为违法建设，在对违法建设进行强制拆除过程中，强制拆除行为本身亦违法，是否应当赔偿，是本案争议的重要问题之一。本案中，首先，存在行政行为，即双方签订了《征用土地补偿协议》这样的行政合同；其次，基于行政行为的公定力，在没有司法程序确定该合同违法或无效的情况下，原告对此产生信赖，开始办理土地手续并建设厂房；再次，本案中，原告已经向滨城区拆迁部门上报群××公司招商引资项目可行性研究报告，主观上并无过错。因此，一、二审法院认为，“原告所建厂房虽然违反滨州市城市利用总体规划，但其系经拆迁方招商引资而设立和投资建设的，时间较长，投资较大，被告应当予以适当补偿，其认定为违法建筑不予补偿欠当”，“群××公司与滨城区梁才街道办事处签订《征用土地补偿协议》征地495867亩后，才从事服装加工和产品出口的项目。基于信赖利益的保护，滨城区拆迁部门应当给予群蓝宝公司适当赔偿”，体现了司法实践对于信赖利益保护原则的运用。而具体赔偿数额的确定，遵循举证规则和证明责任的规定，没有确实、充分的证据的情况下，一般按照公平的原则确定。
三、是否存在重复执法的问题
实践中，在涉嫌违法建设的查处过程中，常常会出现行政机关作出多个行政文书，这些文书在行政相对人、违法建设的坐落和面积以及建筑结构、责改期限等多方面有重合之处，也有区别，这是否属于重复执法。
笔者认为，可以从行政行为的构成要件和相应法律规定来分析。一般认为，具体行政行为是国家行政机关、法律、法规授权的组织，行政机关委托的组织及其工作人员，在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。行政行为的特征包括：主体是行政机关以及行使行政权力的其他组织，内容是对特定对象或者特定事项的处理，效果上是从外部对公民、法人或者其他组织权利、义务的安排。2015年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第71条规定，“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”。从这样的规定中可以看出，判断重复行政行为需要审视“事实”和“理由”两个具体部分。这里的事实，是指行政机关认定的据以作出行政行为的法律事实；这里的理由，是指行政机关据以作出行政行为的证据和所依据的规范性法律文件。如果主要事实和主要理由一致，应当认定为同一事实和理由；如果主要事实和主要理由不同，仅是次要的事实和理由一致，则不属于同一行政行为。
本案中，被告市规划局向原告群××公司法定代表人李某作出了《责令限期改正通知书》《规划行政处罚告知书》《规划行政处罚听证告知书》《规划行政处罚决定书》《强制拆除告知书》。此后，被告市规划局向原告群蓝宝公司作出《责令限期改正通知书》《强制拆除告知书》。显然，本案中作出行政行为的行政机关是同一的，都是规划局；行政行为的主要事实都是针对同一建筑物是否违反规划管理法律、法规问题；主要法律依据是《城乡规划法》《行政强制法》，但是前后各行政行为的相对人不一致。公司法人与其作为个人的法定代表人不能等同，公司法人是有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织，实质上是一定社会组织在法律上的人格化。法定代表人是指依照法律或法人组织章程规定，代表法人行使职权的负责人，实质是特定的自然人。李群虽然是公司的法定代表人，但是其同时也是独立的自然人。本案中，根据上述分析，《责令限期改正通知书》和《强制拆除告知书》虽不构成重复执法问题，但是由于其均指称同一建筑物，但是行政机关对不同的行政相对人作出上述行政行为的合法性需要证据支持。如果行政机关没有撤销之前的行政行为，而仅是变更了行政相对人，涉案的行政相对人均可以提起诉讼，而行政机关则需要承担证明行政相对人认定正确的证明责任，否则可能承担败诉的结果。
【律师提示】
实践中，地方拆迁部门为发展经济、拉动就业等常常进行不同形式的招商引资活动。投资方在签订招商引资合同时要注意合同内容不得违反法律规定，例如，部分招商引资合同条款中约定由投资方进行土地收购，这违反《土地管理法》的规定。根据法律规定，农村集体土地属于农民集体所有，任何单位或个人需要使用农村集体土地，都应当按照法定程序，向相关部门提出申请，拆迁部门以国家名义将农村集体土地征用为国有土地后才能允许用地单位对该国有土地进行使用。
在招商引资项目面临强制拆除时，投资方基于对行政行为公定力的信任而产生的信赖利益应当得到保护。如果存在行政行为，例如，双方签订了《征用土地补偿协议》这样的行政合同，基于行政行为的公定力，在没有司法程序确定该合同违法或无效的情况下，投资方对此产生信赖，开始办理土地手续并建设厂房，加之投资方主观上并无过错。此种情况下，基于信赖利益的保护，投资方应当获得赔偿。本案也体现了司法机关对信赖利益保护的裁判思路。
此外，实践中，如果出现多份类似的《责令限期改正通知书》或者《强制拆除告知书》，可以从作出行政行为的行政机关、行政行为认定的主要事实、依据的法律条款等方面判断行政机关是否存在重复执法问题。
需要提示的是，公司法人与法定代表人不能等同，公司法人是有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织，实质上是一定社会组织在法律上的人格化。法定代表人是指依照法律或法人组织章程规定，代表法人行使职权的负责人，实质是特定的自然人。在到底以公司法人还是自然人作为行政行为相对人的问题上，行政机关应当承担证明责任。
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