案例二：浏阳烟花企业铁路煤运通道征收项目

案例二：浏阳烟花企业铁路煤运通道征收项目
【案情介绍】
HX花炮公司现有厂房面积3*****平方米，JY烟花公司现有厂房面积7****平方米，GH花炮厂现有厂房面积5****平方米，均有全套组合烟花生产线。因蒙西至华中地区铁路煤运通道（以下简称“蒙华铁路”）项目（浏阳段），HX花炮公司、JY烟花公司、GH花炮厂被纳入征收拆迁范围。
目前，依照HX花炮公司、JY烟花公司、GH花炮厂提供的征收方于2016年作出的《蒙西至华中地区煤运通道铁路自岳阳至吉安铁路建设用地、青苗及拆迁建筑补偿清册》等资料，被征收人HX花炮公司、JY烟花公司、GH花炮厂面临如下问题：第一，截至目前为止，蒙华铁路（浏阳段）尚未发布征收公告及补偿安置方案，依照现有法律法规及浏阳市非住宅房屋、集体土地上房屋拆迁政策，该公司能够获得的补偿范围，补偿标准如何确定。第二，关于无形资产中特许经营权的补偿问题。众所周知，花炮行业由于其产品的易燃易爆属性，长期处于高准入门槛的特许经营状态。2015年起，国家安全监管总局在《2015年危化品和烟花爆竹安全监管重点工作》提出三个“一律”原则，使得花炮行业成为完全特许经营的行业。但是，2013年、2016年，征收方的多次前期调查中均未对HX花炮公司、JY烟花公司、GH花炮厂的特许经营权进行补偿评估，本所律师认为不考虑特许经营权将严重低估HX花炮公司的价值，没有综合考虑本次征收的特殊起因以及HX花炮公司、JY烟花公司、GH花炮厂的行业特点、市场地位的特殊性。第三，为符合花炮行业工程设计安全法规，HX花炮公司、JY烟花公司、GH花炮厂的建筑物施工过程中存在远超出一般建筑物的土方量，且大量建筑物具有超深基础，但是征收方入户调查中对此并未涉及。
【法律意见】
——HX花炮公司
    一、被征收人基本情况概述。
HX花炮公司是一家集礼花科研、生产、销售于一体的现代化花炮生产企业，其前身D公司1996年创建于浏阳市沿溪镇礼花村，2004年组建为集团公司。为拓展市场、满足业务需求，D公司于2005年在三口镇白露村神冲组斥资建立HX花炮公司。二十年的行业经验，HX花炮公司坚持走科技创新、品牌发展的道路，主要经营组合烟花，目前建筑面积约为39412.65平方米，产品畅销国内各省、直辖市，远销欧洲、美洲、澳大利亚等国家和地区。
HX花炮公司得到了行业主产区浏阳、醴陵以及江西萍乡、上栗、芦溪等各地政府部门与企业人士的一致好评；也得到了国家安监总局、湖南省市安监部门、全国业内人士的一致认可；是《浏阳市烟花爆竹企业分类管理实施办法（试行）》实行后，首批被鞭炮烟花管理局、浏阳市安全生产监督管理局评为一类管理类别的为数不多的烟花生产企业。HX花炮公司现在是本行业较标准、较规范、较人性化且单体产能较大的烟花公司。公司是规范化、标准化、安全化、人性化、有企业文化的烟花企业。
根据《国民经济行业分类》（GB/T4754-2011），公司所属行业大类属于“炸药、火工及焰火产品制造”（C267），子行业属于“焰火、鞭炮产品制造”（C2672），指节日、庆典用焰火及民用烟花、鞭炮等产品的制造。一般我们称为烟花行业或花炮行业。烟花爆竹是以烟火药为原料制成的工艺美术品，通过着火源作用燃烧（爆炸）并伴有声、光、色、烟、雾等效果的娱乐产品。
HX花炮公司作为主产区浏阳的龙头企业，特别重视安全生产，自成立以来，公司没有发生一起安全事故，是烟花行业安全生产的模范企业。公司工厂是按照2010年新修订的《烟花爆竹工程设计安全规范》这一新标准来建造，从规划、选址、设计、建造、设备安装等环节全程由烟花行业内顶级专家指导、参与，是国内烟花行业少数几家按新国家标准建造的工厂。
HX花炮公司具有完善的安全生产管理制度，从生产工艺的每个流程、原材料、半成品及成品的仓储转运到应急管理制度、安全生产奖惩制度等环节都制定有具体的安全操作规程，并严格按照这些制度执行。公司安全生产实行定岗定责，安全生产责任落实到个人，对违反公司的安全生产管理制度的行为实施严惩，树立全体员工“安全红线不能碰”的观念。公司每个月定期对全体员工尤其是对基层生产员工进行安全生产培训，并考核上岗，安全生产意识淡薄、安全生产技能不具备的员工不得上岗或暂停上岗，确保安全生产月月讲、天天抓。
HX花炮公司作为烟花行业的龙头企业，销售采取国内市场与国外市场并重的方针。国内销售方面，公司的内销客户主要是全国各地具备正规经营许可证的烟花批发企业，公司每年举行订货会。产销共赢是HX花炮公司的市场理念，为确保按需生产，和信实行先定货后生产。内销产品价格体系实行全国统一出厂价、统一批发价和统一零售价。国外销售方面，全资子公司具有自营进出口权,连续五年被浏阳市政府授予“花炮出口贡献奖”和“出口创汇奖”。
    二、本次蒙华铁路（浏阳段）建设项目的实施，使得HX花炮公司无法对已经取得多年的烟花行业特许经营权、红线外约850亩土地、数万平方米的厂房依照原有规划用途进行开发利用。对基于信赖政府而造成的损失，应当进行补偿，而该部分不属于蒙华铁路（浏阳段）征收范围。只有进行全面补偿，才能适当弥补HX花炮公司的损失。
信赖利益保护原则是行政法中的基本原则之一。在行政法中，信赖保护原则又称合理信赖保护原则或保护合理期待原则，信赖保护是行政主体对其所实施的授意性、合意性、指导性的行政行为, 对行政相对人所产生的期望得到的合法利益应给予保护，不得任意撤销其行政行为, 改变既存的法律状态。若为公共利益的需要不得不改变行政行为时，在行政相对人无过错的情况下，必须给予其财产补偿。
烟花属于易燃易爆物品，是特种商品。我国对于烟花的生产、运输、燃放和消费等方面都有严格的法律和法规进行约束和限制。
2006年以前，我国针对烟花产业先后制定了《民用爆炸物品管理条例》、《烟花爆竹劳动安全技术规程》、《关于运输烟花爆竹的规定》、《烟花爆竹安全与质量》等一系列的法律法规。2006年国务院正式颁布《烟花爆竹安全管理条例》，国家开始对烟花爆竹的生产、运输、销售各环节，以及举办焰火晚会和其它大型焰火燃放活动，实行许可证制度（包括《烟花爆竹安全生产许可证》、《烟花爆竹经营（批发）许可证》、《烟花爆竹经营（零售）许可证》、《烟花爆竹道路运输许可证》、《焰火燃放许可证》等），对烟花行业的安全管理更加规范和严格。其中，安全生产许可证因其有效期短，标准每年持续提高，大大提高了花炮行业的准入门槛。根据2012年7月国家安全监管总局新颁布的《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》（国家安全生产监督管理总局令第54号）和2013年修订的《安全生产许可证条例》的有关规定，烟花生产企业必须取得安全生产许可证之后才能进行烟花生产。《烟花爆竹工程设计安全规范》（1992年实施，2009年修订）和《烟花爆竹劳动安全技术规程》（1989年制订，2012年修订）等国家标准和条例也都有相关规定。安全生产许可证到期后，企业提出延期申请的，应当向发证机关提交达到安全生产标准化三级的证明材料。烟花生产实行许可证制度后，省级安监总局每三年颁发一次许可证，若三年内烟花安全生产不达标，将被吊销许可证。2005年起，HX花炮公司为投产烟花生产项目，先后在浏阳市发改局取得立项备案，并通过土地流转的方式取得了约900亩集体土地的使用权。对于HX花炮公司来说，基于对国家对烟花行业的整体规划和政府的信赖，才投入巨资进行烟花生产项目的厂房建设、设备采购、更新升级，办理安全生产许可证。也是基于对政府的信赖，HX花炮公司在取得安全生产许可证后，依照最新的国标进行整改，在厂房及附属设施、烟花生产自动化设备上持续进行投入。但是，自2016年，湖南省国土资源厅、省铁投公司、蒙华铁路（浏阳段）指挥部对HX花炮公司全部资产进行实物调查后，该公司就获知待蒙华铁路（浏阳段）对企业进行征收后，该公司将无法继续经营。
由HX花炮公司烟花生产项目固有属性可知，由于其存在爆炸风险且对生产场地要求苛刻，蒙华铁路（浏阳段）确定通过HX花炮公司厂区的情况下，不论征收红线内面积大小，HX花炮公司势必无法再利用剩余的土地、厂房进行烟花生产。而依照国家安监总局《2015年危化品和烟花爆竹安全监管重点工作》中规定的“一律不再新建生产企业，一律不再搬迁重建生产企业”等三个“一律”原则，本次蒙华铁路（浏阳段）征收拆迁将直接导致HX花炮公司安全生产许可证有效期内的剩余特许经营权、土地、厂房无法继续使用，且并不是因为HX花炮公司自身经营不善、业务转型等原因不再使用，而是因为蒙华铁路（浏阳段）的征收以及铁路项目的安全因素考虑导致HX花炮公司不能在剩余土地、厂房上继续生产、销售烟花产品，且因国家新出台的政策不能搬迁后重建现有企业。从HX花炮公司取得集体土地使用权并投入巨资建设厂房和烟花生产线到蒙华铁路（浏阳段）征收启动，仅仅十年时间，对于HX花炮公司来说，面临约40年土地使用权和自建厂房的损失和新购置设备的成本损失、以及大量未履行合同的违约造成的损失。
   上述损失是HX花炮公司基于对地方政府的合理信赖而造成的损失，依照《行政许可法》第8条之规定，征收方应当对HX花炮公司损失给予合理补偿，而该损失中大部分目前不属于蒙华铁路（浏阳段）建设项目征收红线范围内，既然HX花炮公司的信赖利益损失应当进行补偿，而现有的征收红线不能提供相当的补偿依据，那么出于法律政策的统一和延续性、以及征收方实际工作中的合规性考虑，建议征收方对HX花炮公司进行个案补偿，具体方式可以集体土地上房屋拆迁和特许经营权补偿结合，通过征收方与HX花炮公司签订框架协议，HX花炮公司让出场地以实现蒙华铁路（浏阳段）按时推进施工。
    三、因为HX花炮公司可得利益损失远远超过蒙华铁路（浏阳段）征地可能涉及的补偿，且目前尚无省政府有关文件明确具体补偿标准，只有对该公司按照个案确定补偿标准才能对相关损失进行适当合理补偿，而不应当简单适用浏政发[2014]8号《浏阳市征地补偿安置实施办法》。
目前，蒙华铁路（浏阳段）建设项目征收方主张仅对HX花炮公司的地上建筑物、树木、机器设备的搬迁费等受到征收直接影响的部分按照集体土地上现有标准（即浏政发[2014]8号《浏阳市征地补偿安置实施办法》）进行成本补偿，而对于无形资产、停产停业损失、烟花生产行业普遍存在的超深基础和远超出一般建筑物的土方量等，因为政府没有对间接损失补偿的相关政策支持，故拟不予补偿。该说法不准确，法律及司法解释上对于合理间接损失具有补偿依据。
《合同法》第113条第一款规定，“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益”。另根据最高人民法院法发〔2009〕40号《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第9条之规定，“在当前市场主体违约情形比较突出的情况下，违约行为通常导致可得利益损失。根据交易的性质、合同的目的等因素，可得利益损失主要分为生产利润损失、经营利润损失和转售利润损失等类型”。由此可见，在我国《合同法》上，将当事人的损害区分为财产损害和非财产损害，其中财产损害又可以区分为所受损害和所失的可得利益。所受损害，是指因违约的发生致使受害方现有财产减少，即直接损失；所失的可得利益，是指因违约的发生致使受害方财产应增加而未增加，亦即间接损失。
正如前面论述的，HX花炮公司因本次蒙华铁路（浏阳段）建设项目征收，蒙受了巨大损失，其中有土地使用权、房屋、机器设备等固定损失、直接损失，还有停产停业损失、安全生产许可证所体现的烟花行业特许经营权丧失、厂房建造过程中的超大土方量和超深基础、财务成本、品牌和商誉等预期可得利益的间接损失。而间接损失，才是HX花炮公司因本次征收拆迁损失最大的，通过个案衡量并对HX花炮公司合理间接损失进行补偿.........

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