【案情介绍】
1995年3月，原松江县人民政府批准九亭镇政府提出的设立“上海久富私营经济开发区”的请示，上海久富经济开发区（以下简称“久富开发区”）成立，初名上海久富私营经济开发区，1996年改名为上海久富经济开发区。1999年6月，上海市技术监督局向久富经济开发区颁发42502403-2号事业法人登记证，该开发区获得事业法人资格，有效期至2003年6月。2001年，久富开发区以招商引资优惠政策邀请当事人落户该开发区投资企业，约定当事人受让位于九亭镇久富工业园区某有限公司东侧、肖钱路南侧709号地块9000平方米原属于金吴村的
工业用地的使用权。
上海LH机械制造有限公司:
2002年11月22日，当事人设立
上海LH机械制造有限公司，主要经营食品机械、包装机械、厨房设备、生产加工；自有房屋租赁等业务。2004年3月，当事人在已缴纳出让金的土地上建设厂房。多年来，
上海LH机械制造有限公司一直合法经营，依法纳税，为久富开发区解决了大量就业，为当地食品机械生产销售作出了突出贡献。
上海LH机械制造有限公司所在土地原为九亭镇金吴村集体所有，2001年7月6日，
上海LH机械制造有限公司实际控制人与上海市松江区房屋土地管理局授权代表久富开发区签订了《出让土地使用权地块预约协议》，成为该地块的用地单位并按期缴纳土地出让金。2002年，
上海LH机械制造有限公司为合法建造房屋，积极与久富开发区进行沟通，在多方共同努力下，
上海LH机械制造有限公司取得了上海市松江区发展计划委员会《关于
上海LH机械制造有限公司建造生产用房项目计划的批复》，该批复同意“
上海LH机械制造有限公司在上海久富经济开发区内，占地面积11333平方米，建造生产用房6000平方米，投资480万元”。
上海LH机械制造有限公司于2003年取得了上海市松江区规划管理局《关于核发
上海LH机械制造有限公司建设用地规划许可证的通知》和《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》，这三份文件载明，
上海LH机械制造有限公司厂房所在地块规划性质为一类工业用地，规划允许建筑性质为生产用房。另外，上海久富经济开发区为
上海LH机械制造有限公司多次出具《承诺书》以及《房屋权属证明》，在行政审批过程中作为证明房屋权属的文件使用，为多机关所认可。后因规划变更等原因，土地出让尚未完成。
上海ZT食品机械有限公司：
2002年6月，当事人设立
上海ZT食品机械有限公司，主要经营食品机械、包装机械、建筑五金生产加工等业务。2002年6月，当事人在已缴纳出让金的土地上建设厂房。多年来，
上海ZT食品机械有限公司一直合法经营，依法纳税，为久富开发区解决了大量就业，为当地食品机械生产销售作出了突出贡献。
上海ZT食品机械有限公司所在土地原为九亭镇金吴村集体所有，2001年10月10日，
上海ZT食品机械有限公司实际控制人与上海市松江区房屋土地管理局授权代表九亭镇政府、久富开发区签订了《出让土地使用权地块预约协议》、《土地补充协议》，成为该地块的用地单位并按期缴纳土地出让金、土地调价费。2002年，
上海ZT食品机械有限公司为合法建造房屋，积极与久富开发区进行沟通，在多方共同努力下，
上海ZT食品机械有限公司取得了上海市松江区发展计划委员会《关于
上海ZT食品机械有限公司建造生产用房项目计划的批复》，该批复同意“
上海ZT食品机械有限公司在上海九富经济开发区内，建造生产用房11000平方米，投资900万元，资金自筹”。于同年分别取得了上海市松江区规划局《关于核发松江804号地块建设项目选址意见书的通知》和《上海市建设项目选址意见书》，两份文件载明，
上海ZT食品机械有限公司厂房所在地块规划性质为工业用地，规划允许建筑性质为工业厂房。另外，上海久富经济开发区为
上海ZT食品机械有限公司多次出具《承诺书》以及《房屋权属证明》，在行政审批过程中作为证明房屋权属的文件使用，为多机关认可其效力。后因规划变更等原因，土地出让尚未完成。
上海LF机械有限公司：
2002年1月，当事人设立
上海LF机械有限公司，主要经营食品机械、包装机械以及自有房屋租赁等业务。2002年5月，当事人在已缴纳出让金的土地上建设厂房。多年来，
上海LF机械有限公司一直合法经营，依法纳税，为久富开发区解决了大量就业，为当地食品机械销售作出了突出贡献。
上海LF机械有限公司所在土地原为九亭镇朱龙村集体所有，2001年11月12日，
上海LF机械有限公司法定代表人与上海市松江区房屋土地管理局签订了《出让土地使用权地块预约协议》，成为该地块的用地单位并按期缴纳土地出让金。2002年，
上海LF机械有限公司为合法建造房屋，积极与久富经济开发区进行沟通，在多方共同努力下，
上海LF机械有限公司取得了上海市松江区发展计划委员会《关于
上海LF机械有限公司建造生产用房项目计划的批复》，该批复同意“
上海LF机械有限公司在上海九富经济开发区内，建造生产用房3000平方米（占地十亩），投资200万元，资金自筹”。
上海LF机械有限公司于2003年取得了上海市松江区规划局《关于核发松江610号地块建设项目选址意见书的通知》和《上海市建设项目选址意见书》，两份文件载明，
上海LF机械有限公司厂房所在地块规划性质为工业用地，规划允许建筑性质为工业厂房。另外，上海久富经济开发区为
上海LF机械有限公司多次出具《承诺书》以及《房屋权属证明》，在行政审批过程中作为证明房屋权属的文件使用，为多机关所认可。后因规划变更等原因，土地出让尚未完成。
2015年6月30日，上海市长杨雄在市政府常务会议上审议并通过市环保局等十部门联合作出的《关于进一步加强本市部分区域生态环境综合治理工作的实施意见》（沪环保防[2015]297号），明确上海市将重点聚焦环境污染严重、违法情况突出、群众反映强烈的区域，重点打击违法排污、违法用地、违法建设、违法生产经营、造成重大安全隐患等5类违法行为，通过连片整治，推进整体转型。《实施意见》中，确定9个区县11个地块作为2015年治理对象，16个区县17个地块作为2016年生态环境整治的市级重点区域。其中，九亭镇作为2016年的市级地块位列其中，区块面积6平方公里，涉及企业100多家，有产业结构调整任务。在此政策背景下，九亭镇政府开始进行大规模执法行动。九亭镇政府在明知久富开发区存在因历史原因众多企业土地、房屋证照尚未取得的特殊现实问题，且该政府曾多次背书承诺不影响企业正常生产经营的情况下，不考虑历史的、现实的情况，丝毫没有差别对待，一律拟作为违章建筑拆除。
目前，
上海LH机械制造有限公司、上海ZT食品机械有限公司、上海LF机械有限公司面临两大问题。第一，九亭镇人民政府于2016年7月作出责令限期拆除违法建筑决定书，认定当事人违法占用土地、未经审批建设厂房。第二，本次政府事实上的拆迁行为中，当事人能否以国有工业用地使用权要求补偿，以及补偿标准。
【法律意见】
——上海LH机械制造有限公司
（一）当事人通过招商引资方式合法承租集体建设用地，并依法履行征地、报批的各项手续，因久富开发区、九亭镇政府自身原因未能取得国有土地使用权证，不属于违法建设。
我国法律对“违章建筑”还没有明确的界定，对于违章建筑定义的理解，通常有广义说和狭义说之分。持广义说的学者认为，所谓违章建筑通常是指违反法律法规，未取得政府主管部门的许可而擅自新建、扩建、改建的建筑物或构筑物。广义说认为违章建筑不仅违反了各地城市规划管理规定，在本质上是违反了《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规；狭义的违章建筑则仅指违反法律、行政法规的规定而建造的建筑物或构筑物。持有该观点的学者认为，应当以法律、行政法规界定建筑是否违章。当事人的建设行为不违反法律和行政法规的规定，而只是违反了地方法规及规章的，就不应当认定为违反法律和行政法规的行为，其建筑物也不应当认定为违章建筑。王泽鉴教授进一步认为违章建筑系指建筑法适用地区内未经申请当地主管建筑机关审查许可，并发给执照，而擅自建造的建筑。本所律师结合多年一线实务经验认为，对于违章建筑的界定，应当有具体的、明确的标准，因为各个地方经济文化、社会环境、自然地理等多方面因素存在差异，对于违章建筑性质的界定应当基于不同地区的差异性特征而做出不同规范。所以，若采取狭义说的标准，仅仅以法律行政法规为标准机械地认定违章建筑，既缺乏了可操作性，同时也忽略了地方的实际。
目前，违章建筑并非都是由被征收人自身的原因导致。由于城市规划缺乏公民参与，“违章建筑”界定不尽合理，而且有些“违章建筑”是事后立法造成，或者政府部门的不作为、乱作为也导致当事人“被违法建设”。
因此，
上海LH机械制造有限公司涉案土地及建筑物是否存在违法建设行为，九亭镇政府作出责令限期拆除违法建筑决定书的厂房是否属于违章建筑，需要具体地进行分析：
1、从当事人自身合法性上来看，其行业类别为[C43] 其他制造业，不属于《产业结构调整指导目录（2011年文本）》（修正）中限制类和淘汰类，不属于《禁止用地项目目录（2012年本）》及《限制用地项目目录（2012年本）》中淘汰和限制项目，亦不属于其它相关法律法规要求淘汰和限制的产业，属于允许建设的项目，符合国家和地方产业政策。本项目位于外环线以外的地区，符合上海市城市总体规划。
上海LH机械制造有限公司位于久富开发区，作为开发区建成以来早期入驻的老企业，完全符合久富开发区的产业导向。
2、从土地来源的合法性上来看，
上海LH机械制造有限公司使用土地在签订《出让土地使用权地块预约协议》之时用途即为工业用地，并非耕地等禁止进行非农建设的农用地，且当事人是久富开发区招商引资，经过九亭镇政府批准并报原松江区规划管理局核发《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》（见松规建字（2003）第0534号批复）而后受让金吴村土地用于企业生产经营，故当事人系经有权部门（九亭镇政府）批准合法用地，不存在违法用地行为。
3、当事人在生产经营中根据需要，在以受让方式享有合法土地使用权的土地上建设厂房，这符合久富开发区与当事人之间的合同约定，且当事人一直请求久富开发区、九亭镇政府按照招商引资政策办理土地、规划报批手续。虽然因为种种历史原因，审批手续尚未具备，但事实上，当事人作为用地单位，获得了松江区规划管理局核发的松规建字（2003）第0534号《关于核发上海立环机械制造有限公司规划许可证的通知》，先行缴纳了土地出让金等用地单位才需要缴纳的费用，且具有上海久富经济开发区作出的保证土地、建设工程手续办理并承担相应法律责任、经济责任的《承诺书》，种种证据都说明，当事人作为一市场主体，有理由对包括九亭镇政府在内的各政府部门的行为产生合理信赖，各部门用其具体行政行为认可了当事人用地及建筑物的合法性。
4、从九亭镇政府认定的“违章建筑”产生的原因及过错分担的角度来看，
上海LH机械制造有限公司出于对久富开发区及其上级九亭镇政府的合理信赖，属于善意无过失。相反，久富开发区、九亭镇政府明知土地、建设工程手续的法律行政法规以及上海市规定的情况下，在招商引资过程中作出虚假承诺，将保证办理土地、房屋登记手续作为优惠政策的一部分大肆宣传。
上海LH机械制造有限公司在对久富开发区、九亭镇政府征地、规划审批方面权限不知情的情况下，对久富开发区允许甚至鼓励“企业项目早启动，早产出”先建设再办手续的“政策”信以为真，在原本可以依法合规办理土地、建设工程、房屋登记手续的年代，依照久富开发区的统一规划，被迫建设起无证照房屋。久富开发区及其上级主管单位九亭镇政府，对于开发区内企业建设厂房的行为不但疏于监管、长期怠于行使查处职责，而且还通过出具《承诺书》、《房屋产权证明》等函件的形式，阻碍市、区各级部门正常执法，客观上导致
上海LH机械制造有限公司厂房形成并长期处在“违章”状态没有处理，无法解决。久富开发区、九亭镇政府的种种行为直接导致了
上海LH机械制造有限公司涉案“违章建筑”产生，其存在明显过错，应当对其违法行为承担责任，而不应当由善意无过失的
上海LH机械制造有限公司承担违法建设的不利后果。
5、
上海LH机械制造有限公司仅仅因为程序瑕疵而没有取得审批手续，现状建筑不应当被认定为违法建筑。相反，根据《行政许可法》第74条第二项之规定，“对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出准予行政许可决定的”，行政机关工作人员应当承担法律责任，该机关也要就该行政许可事项承担不利后果。2002年，当事人以及国土部门履行了土地出让的全部前置程序，各项手续合法，但是松江区规划部门及政府未予办理审批手续，实际上，
上海LH机械制造有限公司自立项之初就位于久富开发区规划红线之内，还需要等待何种规划？这显然是松江区规划部门乱作为，对于当事人符合出让法定条件的土地拒绝赋予行政许可。依照上述法律规定，除了应当追究松江区规划部门相关责任人员的法律责任，在不能给出合理解释和相关证据的情况下，松江区规划部门以及九亭镇政府对于当事人使用地块出让过程中存在的程序瑕疵应当承担不利后果，即视为当事人已取得规划审批手续。由此可见，
上海LH机械制造有限公司涉案土地及建筑物非但不是违法建筑，反而应当享有与建设在国有工业用地上的合法建筑物同等的主要权利，当然考虑到证照不全，对于土地和房屋的权利主张宜参照市场价扣除补办手续应当缴纳的税费、罚款进行衡量。
（二）依照《合同法》上的公平原则和《行政许可法》上的信赖利益保护原则，可以视为贵司取得了公司厂房所在的709号地块11333平方米的国有土地使用权。如果九亭镇政府在本次区域环境综合整治行动中，要拆除贵司建筑物，收回土地，则贵司有权主张镇政府对国有土地使用权进行补偿。
信赖利益保护原则是行政法中的基本原则之一。在行政法中, 信赖保护原则又称合理信赖保护原则或保护合理期待原则, 信赖保护是行政主体对其所实施的授意性、合意性、指导性的行政行为, 对行政相对人所产生的期望得到的合法利益应给予保护, 不得任意撤销其行政行为, 改变既存的法律状态。若为公共利益的需要不得不改变行政行为时, 在行政相对人无过错的情况下, 必须给予其财产补偿。《行政许可法》第八条规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。
2001年贵司作为久富开发区招商引资项目在九亭镇政府正式立项，同年7月与上海市松江区房屋土地管理局签订《出让土地使用权地块预约协议》。对于贵司来说，基于对合同和对政府的信赖，才在久富开发区内的待征工业用地上投入巨资建设厂房。也是基于对政府的信赖，贵司从2001年起，投入大量资金配合房屋土地管理局、土地储备中心、财政局等部门用于拟出让土地的拆迁安置工作。截至目前为止，
上海LH机械制造有限公司所在土地及房屋并不是因为贵司自身原因尚未取得审批手续，而是如前所述，久富开发区及其主管部门九亭镇政府不作为、规划部门乱作为导致多年延误。这对于贵司而言是基于信赖政府而造成的损失，依照《行政许可法》第8条之规定，应当补偿贵司该国有土地使用权。值得注意的是，上述国有土地使用权，虽然并非贵司已经实际享有的利益，只是一种预期利益，但是，这种利益并不是臆想的，而是具有一定的现实性的，只要松江区各级政府部门与贵司出让土地的行政合同如期切实履行，贵司就能获得上海市批次建设用地松江709号地块的国有土地使用权。反之如果不考虑补偿贵司国有土地使用权，就远远不能弥补贵司所蒙受的损害，且助长政府勇于违约的趋势，因为违约的结果（即不出让上述国有土地使用权给贵司，仅补偿违法建筑的重置成本）对其更为有利，尤其是在土地出让价格不断上涨的今天。
根据04-174号《房屋土地权属调查报告书》中上海市松江区房屋土地管理局对拟出让给贵司的国有建设用地指标的描述，该土地用途为工业，故若九亭镇政府在本次区域环境综合整治行动中，要拆除贵司建筑物，收回土地，则贵司有权主张镇政府对
上海LH机械制造有限公司实际占用的拟受让的11333平方米土地以国有工业用地使用权计算补偿。
（三）久富开发区早在2004年已被松江区政府撤销，但是多年以来其仍然以“久富开发区”的名义从事招商引资、进行日常管理工作，久富开发区的行为已构成欺诈，其欺诈行为导致当事人厂房无法取得产权证，九亭镇政府作为设立“久富开发区”的行政机关，对当事人厂房即将面临的损失负有补偿责任。
1、久富开发区的土地违法占用问题由来已久。
久富开发区1995年成立，由于发起设立该开发区的九亭镇政府作为乡镇一级人民政府，既无土地管理和审批权限，亦无呈报权限，故该开发区长期以来在法律上都是以“经济小区”的名义存在的。名为“开发区”，实为“经济小区”，这意味着久富开发区先天不足，其自身并不具备“招商引资、土地先行”这一当时招商引资惯例中的关键要素：土地。久富开发区既不是国家级、省级重点经济开发区以获得用地、招商方面的特殊政策，又没有在招商引资前，通过合法手段原始或者继受取得其划定的开发区四至内土地的使用权。更有甚者，被其划入开发区的土地其时尚为集体农业用地，尚未通过征收程序成为国有土地。
但是，以上这些自身基本情况，久富开发区在对外招商引资时从未如实披露，相反，其通过虚构、夸大、隐瞒的方式，骗取
上海LH机械制造有限公司的信任，使得
上海LH机械制造有限公司误以为久富开发区在由九亭镇政府设立、取得事业法人资格、取得松江区政府批准的情况下，其天然具备了企业发展所需的建设用地指标。此情况并非个案，经本所律师调查访谈发现，久富开发区内绝大多数的企业都是在久富开发区作出承诺或者具有明显误导的情况下，在对“久富开发区具有充足的建设用地指标”这一事实达成合意的情况下，入驻久富开发区，投资建厂。
事实上，据
上海LH机械制造有限公司以及其他多家企业提供的信息，由于没有取得土地使用权，久富开发区大量实施“以租代征”的违法占用土地行为。久富开发区时任负责人李华以个人或者开发区的名义，与九亭镇范围内多个行政村的村民签订土地租赁合同，而后将承租土地所在区域对外宣称为“开发区”范围。对于久富开发区长期大范围对集体农用地实施“以租代征”违法行为，九亭镇政府作为其设立和上级主管单位，应当知情，但是其从未对久富开发区进行监管，导致其以欺诈的方式招揽至少500家企业入驻该开发区，造成了恶劣的影响。
2、久富开发区被撤销后，仍然长期以“上海久富经济开发区”名义对外招商、进行日常管理，导致上海LH机械制造有限公司基于对其信赖产生巨额的扩大损失。
本所律师在调查中发现，依照（2013）沪一中民四（商）终字第86号判决书中公布的事实，2004年4月，松江区人民政府发出“关于撤销及整合调整松江工业园区的通知”，决定撤销“九亭工业经济开发区”等开发区，通过九亭镇政府出具的证明可以确认，通知中提及的“九亭工业经济开发区”就是久富开发区。也就是说，在2004年之后，不论久富开发区以合并还是其他形式继续存续，“上海久富经济开发区”这一法律实体，已不复存在。如果这之后任何单位以久富开发区的名义继续经营，依照《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第82条“公民、法人或者其他组织未经登记管理机关核准登记，擅自以事业单位法人名义开展活动”之规定，将构成严重违法。
但实际上，直到不晚于2011年，九亭镇政府所属工作人员仍然使用《上海久富经济开发区收据》对外作为缴纳土地款的凭证，并在该收据上加盖“上海久富经济开发区财务专用章”。另根据（2013）沪一中民四（商）终字第86号判决书披露的事实，2012年2月，原久富开发区委托招商的工作人员，在对外的合同上仍然加盖“上海久富经济开发区招商办”印章。综合以上事实可知，在被撤销后长达8年的时间里，久富开发区一直违法以“上海久富经济开发区”这一事业单位法人的名义对外招商，对开发区范围内企业行使日常管理职能。这期间，无论是久富开发区自身，还是其开办并主管单位九亭镇政府，都从未对久富开发区被撤销一事对外公示。
正是由于久富开发区、九亭镇政府的未依法公示，甚或故意秘而不宣，导致
上海LH机械制造有限公司在内的大量开发区内企业在受欺诈在久富开发区落户后，非但未能及时止损，反而在“久富开发区”工作人员“已经排队，等有地票时就给办理房产证”的虚假承诺下，基于对久富开发区是九亭镇政府开办的事业单位的信赖，逐年缴纳土地款，并在开发区工作人员的鼓动下，在已缴纳出让金的空闲土地上，继续扩大建设厂房。如果说，
上海LH机械制造有限公司作为市场主体，有权选择在何处设立，对于其选址时应当承担合理的注意义务的话，那么对于其缴纳出让金的土地尚未取得使用权证，就建设、扩建厂房带来的扩大损失，则应当完全归责于久富开发区违法经营、对于其被撤销的重大事项予以隐瞒的严重违法行为，九亭镇政府作为久富开发区的开办、撤销单位，以及其主管机关，对于久富开发区无证经营数年，负有监管不利、执法不严的责任。
3、由于久富开发区已经被撤销，九亭镇政府作为其开办、撤销单位，应当对久富开发区的债务承担清偿责任。
由上述分析可知，由于久富开发区的严重违法行为，对于
上海LH机械制造有限公司在缴纳出让金的土地尚未取得使用权证、规划手续尚未齐备的情况下，按照开发区的安排，自建、扩建厂房，如今面临强制拆除，由此带来的扩大损失，应当由久富开发区承担赔偿责任。但是久富开发区已经被撤销，不能承担法律责任、亦不具有诉讼主体资格，九亭镇政府曾在公开判决中确认其亲自撤销久富开发区，作为开办、撤销久富开发区的单位，九亭镇政府应当对九亭开发区的债务承担清偿责任，亦即对
上海LH机械制造有限公司即将被强制拆除的自建、扩建厂房承担货币补偿责任。
目前，
上海LH机械制造有限公司的扩大损失主要包括：
l 已缴纳的土地出让金
l 自建、扩建10000平方米厂房的重置成本
l 多年来在久富开发区投入资金被占用的财务成本
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（未完待续，查看详细内容，请阅读书籍）
