关停污染企业，奖励是否可以代替补偿呢？

　　环保事业在路上。各地整治、关停污染企业的行动仍然轰轰烈烈。企业虽然叫苦不迭，但环境保护刻不容缓，公益保护迫在眉睫，必须以壮士断腕的勇气和魄力完成这一历史使命。与此同时，环境保护是一项长期斗争，必须总体规划、循序渐进，“运动式”执法容易激化矛盾，影响政策的社会效果。污染企业关停的核心问题实际上是补偿问题，必须妥善解决这一问题，方能维护企业的合法权益，促进环保事业的发展。

 

　　近年来，“以奖代补”成为污染企业关停中的热词，其是污染企业关停中征收方经常采用的策略。给予企业一定奖励，似乎显示出“以人为本”的执法理念，客观上也有利于企业配合污染整治工作。2014年，新疆乌鲁木齐市关停首批21家能耗大、污染严重的小企业，涉及造纸、建材、铸造、陶瓷和冶炼行业。从2013年年底开始，乌鲁木齐决定在小企业集中的米东区开展主要针对小企业及部分高耗能、高污染企业的关停工作。市节能监察中心相关负责人介绍，被关停的企业不仅设备被关闭，而且营业执照、税务登记证也被注销，如仍继续开展业务，就属于非法企业。这名负责人表示，中央财政对计划内当年实施关闭的小企业，采取以奖代补的形式给予适当的补助（奖励）资金。关闭小企业补助资金主要用于关闭企业职工安置等支出。当前实践中采取乌鲁木齐市“以奖代补”措施的地方不在少数。

 

　　首先，给予被关停污染企业奖励是否合理？笔者认为不仅合理还应加以提倡。北京吴少博律师事务所曾经在文章中提到过，污染企业关停很多并不是因为企业确实存在违法经营的状况，而是在正常经营多年后，由于环保要求的提高、落后产能的淘汰而予以政策调整。因而与其说污染企业关停是执法问题，不如说是政策问题。从某种程度上说，其与上个世纪国企改革出现的下岗潮有类似之处。对于时代发展的牺牲品，征收方通过财政给予一定奖励是顺应民心的公平举措。《“十三五”生态环境保护规划》（以下简称《规划》）也指出，“落实企业环境治理主体责任，动员全社会积极参与生态环境保护，激励与约束并举，征收方与市场“两手发力”，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。”此即要求治理污染企业不能仅仅依靠行政强制进行“约束”，还要有效运用激励手段。

 

　　适当的激励是必要的，那么问题来了，奖励是否可以代替补偿呢？笔者认为，从理论上看是不能的。奖励，是对企业的牺牲或者积极配合整治行为的一种肯定，是推进执法进程的一种手段。从某种程度上说，其不是污染企业关停中征收方必为的行为。虽然本文认为对此应当加以提倡，但其反映的仅仅是行政机关执法的合理性，与合法性无涉。补偿却不然，其是被关停企业的法定权利。企业由于环保关停，会遭受包括停产停业、员工补偿等方面的损失，这些是需要进行赔偿的。若征收方怠于履行，则不是执法合理与否的问题了，而是违反了法律规定。一言以蔽之，反映执法合理性的奖励措施不能替代决定执法合法性的补偿行为，“以奖代补”实为一个伪命题。以下案例很清楚地表明了司法的态度。

 

　　在昆明市东川东厦水泥有限责任公司不服昆明市东川区人民政府关闭水泥生产线行政补偿案中，原告因执行国家节能减排政策关闭了其水泥生产线后，安排职工善后存在资金困难，一审中原告要求：1、责令被告补偿因关闭水泥生产线解除职工劳动合同原告给付的补偿费896543.50元、社会保险金25426.9元；2、造成的原材料、半成品损失428400元；3、资产损失1489151.80元，三项合计为2839522.30元。但被告认为已将原告公司水泥生产线被关停后中央财政给予的奖励资金人民币120万元和东川区政府配套安排的人民币100万元用于原告公司职工生活用水、电改造等费用支出，所以不应补偿。一审法院认为原告诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持接到判决书后，东川东厦水泥有限责任公司不服判决，上诉至云南省高级人民法院，本案二审云南省高院在准确认定客观事实的基础上，准确认定行政奖励与行政补偿系不同法律关系，对原告因执行国家节能减排政策而受损的合法权益予以保护，改判昆明市东川区人民政府补偿原告人民币651110.47元。此案不仅说明对于被关停企业的损失，征收方应当负担，还说明奖励与补偿是两个不同的法律关系，不应加以混淆。这为征收方敲响了警钟，勿出于宣扬政策恩惠或其他任何目的，以奖励代替补偿，其结果可能是偷鸡不成蚀把米。

 

　　说“以奖代补”是伪命题，一方面是说奖励代替不了补偿，另一方面也意味着，如果不需要补偿被关停企业，则奖励也无从谈起。什么情况下不需要补偿呢？即企业确实存在环保违法的情形，需要依法关停时。环保部曾发文说个别企业顶风作案，面对高压环保态势仍然不收手。去年，东莞对污染工厂展开地毯式检查，多家工厂被查处。其后，东莞部分镇街启动环保执法“回头看”行动，回访被查处违法工厂的整改状况。联合检查小组在检查中发现，原来已经责令停产并且实施断电的9家工厂均未发现再开工生产，而另外两间工厂由于白天关门，未能进行正常检查。12月23日凌晨，检查小组再度回访发现，这两间工厂关闭厂房大门进行违法生产，马上联合公安部门，依法对其环境违法行为进行取证，并立即责令其停止生产。

 

　　《规划》要求：“建立系统完整、责权清晰、监管有效的管理格局，实施差异化管理，分区分类管控，分级分项施策，提升精细化管理水平。”不搞一刀切、区分对待是必要的。区分对待不仅意味着对于那些可以整改的企业，要给予它们改头换面的机会，不能一律予以关停；另一方面，像上述屡教不改、多次违法的企业，则要坚决依照法律法规的规定，给予罚款、责令停止生产、吊销营业执照等行政处罚，绝不姑息。赏罚分明、令行禁止，这样才能建立起一个高效、公平、权威的环保执法体系。更不用说，对于此类违法企业，不必迫于舆论压力或为了息事宁人，而给予所谓的补偿。没有补偿，更没有奖励可言。

 

　　以奖代补初衷可能是好的，但不能因此模糊了征收方的职责。