环保禁养来势汹汹，拆迁补偿有法可依

　　媒体曾提出过“环保拆迁”的概念，笔者也曾进行过专门论述。所谓环保拆迁，即为了达到保护环境的目的，将那些高污染的企业进行拆迁，以淘汰落后产能。很显然，“环保禁养”当属环保拆迁的内涵延伸。

 

　　2015年开始实施的“史上最严”新环保法倒逼养殖行业加速转型升级。除了划定禁养区和限养区，大力度拆除禁养区内养殖场外，多地还提出了实行总量控制，局部地区甚至还提出了停止新建规模养殖场等要求。2016年环保政策更加严格，各地在2016年底前陆续完成增加禁养区的划定，大部分省区将在2017年底完成退养或搬迁工作，最迟是在2019年完成退养或搬迁工作，在十三五末（2016-2020）基本完成污染整治工作。“环保禁养”意指对不符合条件的养殖场，禁止其继续经营。由于环保监察权力上移，地方保护有心无力，各地环保禁养来势汹汹。例如浙江，早在2014年9月底全省禁限养区内已关停搬迁养殖场户69597个，占应关停搬迁数的97.92%，涉及生猪存栏490.18万头。截至目前，不少县市已进入猪场标准化升级阶段。浙江金华禁养区内养殖场已全部关停。

 

　　环保禁养，影响的究竟是哪些养殖企业呢？2014年1月1日起施行的《畜禽规模养殖污染防治条例》和2016年11月环保部、农业部发布《畜禽养殖禁养区划定技术指南》规定了“禁养区”和“限养区”制度。首先需要对“两区”的内涵有正确认识。禁养，并非“全面禁养”，也即一头猪或其他畜禽都不能养，而是指禁止建设养殖场和养殖小区，即禁止建设达到省级人民政府设定的养殖规模以上的养殖场所。具体标准各地不一。而限养，不是对畜禽养殖量的限制，而是对畜禽养殖污染物排放总量的限制。对于限养区内不能做好污染治理工作的养殖场（小区），由县级以上地方人民政府限期关停转迁。

 

　　北京吴少博律师事务所认为，结合上述政策内容，受环保禁养影响最大的无非是小散乱的养殖户或小企业：在禁养区内，禁止的就是不成规模的小养殖场；而在限养区内，禁止的则是不能达到污染物排放要求的养殖场。而小养殖场由于资金、技术、人才等方面的限制，很难达到环保的要求，成为被“限养”的主体。

 

　　然而，禁养不是目的，也不是结局，只是一种临时处置手段，是为进一步处理预留过渡期，先行堵住污染排放口。政府相关部门向企业下达环保禁养命令后，必须加紧研究进一步处理的方案，不能一拖再拖，久拖不决，让养殖场陷入漫长的等待。因为多等待一天，养殖场就要多遭受一天的损失。在欧美国家，存在一种叫做“反向征收”的制度。即农民如果觉得政府对自己土地的限制已经达到了征收的程度，即使政府没有下令征收自己的土地，其也可以申请政府征收自己的土地并给予合理的补偿，以解除政府对土地的限制。此种重财产、自由之执法精神值得我们借鉴。在笔者看来，禁养之后，无非存在以下几种处理方案：1、要求企业进行改造，以达到环保要求，2、将企业异地搬迁，继续从事养殖业。3、由政府进行拆迁。就另一方——被禁养关停的企业来说（如上文所述，多半为小养殖场），改造企业以达到环保要求受制于资金与技术，难以实施；异地搬迁，在当前环保禁养愈演愈烈的情形下，较不为政府所青睐。况且，养殖场本身也不一定愿意异地经营，毕竟资源、市场等等都具有地域性。那么，多数养殖场的命运就会最终归于拆迁。例如福建，禁养区内仅2015年下半年就关闭拆除猪场近1.3万家，截至2015年年底，全省禁养区的拆除任务已完成九成以上。2016年，禁养区拆除工作仍在进行，福建沙县74家猪场遭到政府强制拆除，福鼎市对黄仁村、熊岭村禁养区内8处非法生猪养殖场进行全面拆除……北京吴少博律师事务所主任律师吴少博向我们透露说，当前接到的养殖场拆迁案子，不用多问，基本上都是由于环保禁养所致。对于此类案件，吴律师甚至成立了一个律师小组，专门负责研究处理。由此可见，环保禁养中拆迁发生的频率有多高。

 

　　即使是为了“环境保护”这一公益事业进行拆迁，养殖户的利益也必须得到法律的保障。该赔偿的项目一分也不能少。国务院办公厅日前印发了《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》。2017年6月14日，农业部召开新闻发布会，针对当前畜牧养殖环保措施、粪污处理、禁养关拆猪场等一系列问题作出官方回应。农业部副部长于康震指出，近年来，一些地方在治理畜禽养殖污染的过程中确实存在工作方式简单、片面的现象，从而影响到产业发展和养殖户的收益。针对这种现象，《意见》明确提出，该禁的要坚决禁，但要给予合理补偿。要充分照顾到养殖场户的合法利益，给予合理的补偿。

 

　　养殖场需明确一点，自己并不是违法企业。虽然当前遭遇拆迁是因为自身不符合环保要求，但是养殖场设立在先，环保要求提高在后。养殖场在设立之时并不需要达到当前这样严格的环保标准。因此，养殖场只要在其他方面没有法律瑕疵，就能根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第十七条的规定获得房屋价值、搬迁、临时安置、停产停业损失等方面的补偿或者依据《土地管理法》第四十七条的规定获得土地补偿费、安置补助费以及地上附着物等补偿。这是法不溯及既往原则的必然要求。除了常规的补偿项目，必须落实《征补条例》第十七条第二款“市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励”以及《土地管理法》第四十七条“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定”的精神，给予被拆迁人一定补助。环保禁养实际上是为了多数人的利益牺牲了少数人的利益，那么对于这少数人就有补助和奖励的必要，这是维护社会公平的必要举措。《畜禽养殖污染防治条例》为畜禽养殖污染防治设计了有别于工业污染治理的模式，着重体现“以奖促治”的管理思路。《条例》第四章以专章“激励措施”10个条文规定了对畜禽养殖业绿色发展的政策支持。笔者认为，这种思路也应体现在环保禁养所导致的养殖场户拆迁之上。对于配合政府实施环保禁养以及拆迁的养殖场户，原则上在拆迁补偿范围之外，给予一定的奖励。此是对环保事业发展、各方利益平衡大有裨益的明智之举。

 

　　环保禁养既要保护环境，也不能冷落人心。