北京三中院:涉违法建设行政案件基本特点、裁判观点、典型案例

王亚楠：

随着我国经济社会的快速发展，城镇化进程的不断推进，伴随而来的违法建设规模和数量居高不下。违法建设的存在，不仅侵蚀城乡发展的公共资源和利益，有时甚至会危害公共安全，也对社会公平和秩序造成严重破坏。近年来，本市在开展生态文明和城乡环境整治工作中采取了一系列措施，收到了一定的成效。但与之相伴而来的是大量涉违法建设行政案件的产生。我院调研了三年来涉违法建设行政案件审理情况，对此类案件的基本情况、特点进行了整理、归纳，并在厘清现状的基础上，着重研究了相关问题，以期对行政机关提升执法水平及保护群众合法利益有所帮助。

张美欣：

案件特点

1 .被诉行政机关多为乡镇政府

涉违法建设行政案件的被诉机关主要包括规划委员会、乡镇政府、城管执法监察局、国土局，其中乡镇政府占绝大多数。三年中，乡镇政府被诉案件分别占此类案件总数的68.64%、82.69%、80.85%。这主要有三点原因，一是与我院的辖区特点有关，我院所辖六个区县中只有朝阳一个城区，其余均为近郊及远郊区，而根据《城乡规划法》第六十五条之规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府进行查处；二是近年来，郊区经济建设发展较快，违反规划管理的现象也较为严重；三是国土局从违反土地管理的角度对违法建设进行查处，作出生效的行政处罚决定后没有强制执行权，乡镇政府则具有对违法建设强制拆除的权力。

2 .被诉行为类型固定集中且多被先后或同时起诉

根据《行政强制法》的规定，认定违法建设性质的限期拆除决定、强制执行阶段的强制拆除决定及具体执行强制拆除决定的强制拆除行为系强制拆除违法建设的三个阶段，虽具有独立性但也紧密相连，前后承接。尽管有的行政机关将限期拆除决定制作为“限期拆除通知”、“公告”、“拆除通知”“责令限期改正通知” 等，将强制拆除决定制作为“强制拆除通知”、“强制拆除通知” 等，但行政相对人起诉的行为类型仍然可以概括为以上三种，只是有的案件起诉其中一个行为，有的同时或先后起诉其中的两个甚至三个行为。

3 .行政赔偿案件占相当比例

涉违法建设的行政赔偿案件，2014年共计49件，占此类案件总数的41.53%；2015年共计16件，占此类案件总数的30.77%；2016年截至11月30日共计18件，占此类案件总数的38.3%。因赔偿责任的决定不仅是合法性审查的逻辑结果，而且是行政争议的最终法律解决，故，凡是起诉时涉案违法建设已被拆除的，无论是强制拆除还是自行拆除，相对人大都会提起行政赔偿之诉。从赔偿请求的内容看，名目繁多且要求赔偿数额较大，有的甚至达到数千万元。2015年，判决赔偿案件2件，赔偿金额分别为40 000元及1 897 400元，均系针对行政相对人有证据证明的合法财产损失，切实维护了相对人的合法权益。2016年截至11月30日判决赔偿案件7件，赔偿金额分别为500 000元、60000元、3件5000元、3000元及2000元，均系法院综合考虑后，根据案件具体情况对当事人的损失进行酌定赔偿。

4 .程序违法问题严重

从一审法院的审理结果看，2014年、2015年及2016年截至11月30日涉违法建设行政案件的败诉率分别达到23.93%、25%、31.91%，可以明显看出，被诉行政机关执法的规范性不高，且三年来未有明显变化。仔细查找败诉原因不难发现，有因事实不清、依据不足判决撤销的，有因超越职权并违反法定程序被确认违法的，而绝大多数确认违法案件均系程序原因。上述案件的被诉行政机关均为乡镇政府，说明乡镇政府在查处及强制拆除违法建设过程中没有处理好公正与效率的关系。

1 .违法建设查处案件中应如何把握适格原告标准

根据《北京市禁止违法建设若干规定》第六条，任何单位和个人都有权举报违法建设行为。但这不意味着任何单位和个人都可以对行政机关的违法建设查处行为及不履行查处职责行为提起行政诉讼。只有能够提供证据证明相邻权、土地使用权或其他合法权益受到违建实际影响的违建举报人才具有行政诉讼原告主体资格，无法证明的，将以起诉不具备原告主体资格为由，裁定驳回其起诉。

违建的建设单位、个人或实际管理人对违建查处行为，具有提起行政诉讼的原告主体资格；其他当事人，能够提供证据证明行政机关的事实拆除行为侵犯其合法权益的，具有提起行政诉讼的原告主体资格。

2 .法院对三个阶段被诉行为主要审查哪些内容

如前所述，三个阶段的被诉行为分别为限期拆除决定、强制拆除决定及强制拆除行为。其中，限期拆除决定直接认定违法建设的性质，是强制拆除决定及行为的基础；强制拆除决定是限期拆除决定的延续行为，是行政机关强制拆除违法建设的依据；强制拆除行为则是对强制拆除决定的具体执行。

对三个行为的审查内容均包括作出行为的行政机关是否具有相应的职责和权限；就限期拆除决定和强制拆除决定来讲，均需审查所依据的法律规范及条款是否正确、作出的程序及送达程序是否合法等。此外，对限期拆除决定的审查还应包括违法建设的基本情况及违建性质的认定是否正确等有关认定违法事实的内容；对强制拆除决定则还需审查决定强制拆除违法建设的范围与限期拆除决定的认定是否一致、是否经催告程序、催告程序是否合法等；对强制拆除行为则要审查实施强制拆除的范围与限期拆除决定和强制拆除决定是否一致、强制拆除过程中是否履行了《北京市禁止违法建设若干规定》 所规定的强制拆除程序、强制拆除过程中是否对相对人的合法权益造成损害等等。

3 .违法建设查处案件应如何确定法院管辖

与违建查处相关的信息公开案件，以及行政机关不履行举报答复职责的案件，应由被告所在地法院管辖。

因责令改正行为、限期拆除行为、强制拆除行为、没收等处理行为，以及因行政机关作出的举报事项不成立等答复引发的诉讼，由不动产所在地法院管辖。

4 .违法建设查处案件中，哪些当事人属于行政机关查处程序的适格相对人

违建查处案件中，违建的建设单位、个人或实际管理人是适格相对人。能够确定违建的建设单位、个人，或者没有证据证明建设单位、个人已将违建全部转让给实际管理人的，行政机关未将建设单位、个人作为查处相对人的，属认定事实不清，法院不予支持，但行政机关已依法履行公告程序的除外。

5 .行政机关违建拆除行为被确认违法后，相对人起诉行政赔偿的，法院如何处理

根据《国家赔偿法》第二条第一款规定，公民、法人和其他组织取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提条件。同时，根据《国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对于强制拆除过程中的财产损害，按照直接损失给予赔偿。因此，行政机关的违建拆除行为被确认违法后，相对人就违建本身的价值及利用违建从事经营、出租或另行租赁房屋等损失提出行政赔偿的，法院不予支持。

相对人就违建拆除后建筑材料残值以及室内物品的损失提出行政赔偿的，法院会结合个案中行政机关的违法原因、是否存在不当处置以及相对人举证的可能性等因素，酌情裁判是否赔偿。

6 .行政赔偿案件中，对违建内存放物品价值存在争议的，法院如何分配举证责任

行政机关的拆除行为被确认违法后，该行为导致相对人存放于违建内的物品毁损的，行政机关应承担相应赔偿责任。如果当事人对物品价值存在争议，行政机关未依法通知相对人到场、未依法履行制作室内存放物品财物清单等证据固定义务，导致违建内的物品毁损情况事实不清的，如相对人可以提供初步证据证明违建内的物品情况，行政机关无相反证据的，法院将酌情确定赔偿数额、判决行政机关承担相应的赔偿责任。

7 .行政赔偿案件中，判断行政机关是否应赔偿违建残值损失时，法院考虑哪些因素

行政机关的拆除行为被确认违法后，行政机关在拆除前未依法给予相对人自行拆除机会，相对人基于此主张行政机关未尽审慎拆除义务、导致建筑材料全部或部分毁损，或行政机关未给相对人自行清理残值机会，相对人主张返还的，法院会根据双方的举证能力和举证情况，结合建筑物的形成时间、建筑材料的独立程度、行政机关依法履行拆除行为对建筑材料可能造成的合理损失等因素，酌情确定赔偿数额、判决行政机关承担相应的赔偿责任。

蔡英伟：

案例 01：程某诉某区城管、某镇政府限期拆除公告案

裁判要旨

1 .对国有土地内违法建设进行查处属于该区域城市管理综合行政执法机关的行政职权范围，乡镇政府共同参与查处的行为属超越职权，该行政行为违法。

2 .“责令限期拆除公告” 未写明法律依据，系未正确适用法律、法规。

3 .涉案建筑物已经被拆除，撤销公告已无实际意义，故判决确认作出该公告的行为违法。

基本案情

2003年4月16日，程某以35 000元的价格购买位于某村的正房8间、倒座房8间、小厢房及配套围墙，后程某及家人一直在此居住。2013年6月15日，程某以房屋年久失修多处漏雨为由，向所在村村民委员会提出《农村翻建房申请书》，申请翻建正房中的2间，该村委会虽同意翻建，但程某最终未获得相关部门的建房许可手续。2013年8月9日，程某将上述房屋中的北房东侧2间、南房东侧2间及东厢房2间拆除后进行重新建设，于同年8月25日左右竣工。2013年8月19日，涉案建设所在地镇政府接到针对程某重新建设上述房屋的群众举报后，于当日向区城管执法监察局电话举报，并协助执法人员到现场进行勘验，经勘验，翻建房屋坐东朝西，砖混结构，南北长19米，东西宽6.5米，建筑面积为123.5平方米。同年8月23日镇政府与区城管执法监察局共同向程某作出限期拆除公告，即本案被诉公告，责令其于2013年8月26日18时前自行拆除新建建筑，逾期不拆除，将于同年8月27日起依法组织强制拆除。程某对镇政府与区城管执法监察局的行政行为不服，诉至法院，要求判令撤销被诉公告。

法院裁判

根据《城乡规划法》第六十五条、《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及前款第（二）项中所列规划文件的城镇建设工程。本案中，涉案房屋所占的土地性质为国有土地，故对该地块违法建设进行查处系区城管执法监察局的行政职权，镇政府与区城管执法监察局共同作出被诉公告，镇政府属超越职权。

《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；同时第三款规定，城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，北京市规划委员会出具的《关于程某规划审批情况的函》能证明程某未依法取得建设工程规划许可证，但区城管执法监察局及镇政府在被诉公告中没有写明法律依据，该行为依法应判决撤销。由于涉案房屋已被拆除，撤销被诉公告已无实际意义，故法院判决确认被诉公告的作出行为违法。

案例 02：王某诉某镇政府行政赔偿案

裁判要旨

行政机关的拆除行为被法院生效裁判确认违法后，因行政机关在拆除前未依法给予相对人自行拆除机会，相对人主张行政机关未给其自行清理残值机会而主张返还的，法院可根据双方的举证能力和举证情况，结合建筑物的形成时间、建设面积、建筑材料的独立程度、行政机关拆除行为可能造成的合理损失等因素，酌情确定赔偿数额、判决行政机关承担相应的赔偿责任。

基本案情

王某承包某镇某村鱼池，后在上述承包范围内建设房屋。某镇政府经现场检查、勘验、询问，并经市规划委员会确认，认定王某建房未取得乡村建设规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，根据该法第六十五条之规定，作出并向王某送达限期拆除通知书。王某未在规定的期限内自行拆除涉案房屋，镇政府向王某送达强制拆除决定书。后镇政府在该村村委会公告栏、涉案房屋张贴了强制拆除公告，决定对涉案房屋进行强制拆除，并告知王某于强制拆除当日7时30分前到现场清理标的物。强制拆除当日，某镇政府对涉案房屋组织实施强制拆除，并自行清理了拆除后的建筑残值。因镇政府在拆除决定复议及诉讼法定期限尚未届满的情况下就实施强制拆除行为，且强制拆除当日镇政府制作屋内财物清单在王某本人未到现场的情况下未经当地村民委员会确认，故该强制拆除行为被法院生效判决确认违法。后王某向某镇政府提出行政赔偿申请，要求镇政府返还房屋被强制拆除后的建筑物料，不予返还则赔偿相应损失，镇政府作出《不予行政赔偿决定书》，王某不服诉至法院要求支持其赔偿请求。

法院裁判

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据该法第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，某镇政府强制拆除行为，已被法院生效判决确认违法。尽管涉案房屋未经有关部门批准，系王某私自建造，但镇政府并无证据证明实施强制拆除后通知王某限期自行清理拆除物料，也无证据证明存在《国家赔偿法》第五条所列不承担赔偿责任之情形，故镇政府应对其行为给王某造成的上述损失承担赔偿责任。由于涉案现场早已不存在，且王某亦未提交确凿充分的证据证明涉案建筑被强制拆除后的建筑材料残值情况，法院结合涉案建设的面积、建筑材料、建设时间以及强制拆除等情况，酌定赔偿数额，判决镇政府赔偿王某建筑残值损失人民币5000元。 

案例 03：高某诉某镇政府强制拆除行为案

裁判要旨

1 .北京市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可，否则要承担相应的法律责任。

2 .行政机关限期当事人自行拆除的，应当保障当事人在法定期限内申请行政复议和提起行政诉讼的权利，否则构成拆除行为违法。

基本案情

2011年8月，高某与某种植合作社签订了《景玉庄园租赁合同》，约定高某租赁种植合作社开发建设某种植园。该合同附件一中载明房屋结构为砖混，房屋建筑面积为40平方米，房屋交付标准为：地面为水泥垫层，屋顶为彩钢顶，门窗为塑钢窗，内墙为水泥抹光，院门为铁艺大门，外墙为涂料，厨房为水泥抹平，卫生间为水泥抹平，供水系统为地下深水井，供电系统为市政用电，安防系统为24小时保安巡逻，弱电系统为预留电话、有线接口。2013年6月29日，涉案建设所在镇政府对种植合作社作出限期拆除通知书并送达，认定该种植园大棚操作间未经规划主管部门批准，违反了《城乡规划法》第四十一条的规定，属于违法建设。该限期拆除通知书中所指大棚操作间，包含上述租赁合同中载明的砖混结构房屋。同日，某镇政府对上述租赁合同中的房屋予以强制拆除。高某认为大棚操作间是农业附属设施不是违法建设，镇政府不具有执法主体资格，且执法程序违法。诉至法院，要求判令确认强制拆除行为违法。

法院裁判

根据《城乡规划法》第六十五条之规定，镇政府有权查处辖区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为。

北京市人民政府根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定：本市行政区域全部为规划区；第二十三条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定：城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，高某主张涉案房屋是大棚操作间，但从其与种植合作社签订的租赁合同以及镇政府提交的光盘内容可以看出，种植合作社所建房屋实际用于居住生活，而非农业设施。种植合作社未经规划许可建设涉案房屋属违法行为，镇政府可以根据《城乡规划法》的规定拆除涉案房屋。但根据《行政强制法》第四十四条之规定，行政机关实施强制拆除的前提是先行公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，镇政府于2013年6月29日作出限期拆除通知书，并于当日实施拆除行为，明显违反了上述规定。法院判决确认被诉强制拆除行为违法。