99%对1%的拆迁：如何保护少数人的权利

　2013年8月初，广州杨箕村的“钉子户”被拆除了。从2010年4月，杨箕村公布城中村改造方案至今，一波三折，持续三年的“拉锯战”终于告一段落。这场被称作是“百分之九十九对百分之一的拆迁”，有许多可圈可点之处，对城中村改造，对村民自治，都有诸多借鉴之处。

　　新京报约请知名记者、主持人柴静撰写“记者手记”，2013年1月28日，她主持的央视《看见》栏目曾推出报道《百分之九十九对百分之一的拆迁》。

　　同时，专访北京大学法学院副院长沈岿教授对杨箕村拆迁这一案例进行分析。

　　一起原本简单的“拆迁谈判”，是如何一步步被推向“下游”的？

　　■ 观察

　　逼向下游的谈判

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　　我们到杨箕村的时候，两辆挖土机正在挖两米多深的壕沟，黄泥水把仅剩的几栋留守户的房子隔成一个个孤岛，电线剪断了，水管也被砸漏了。挖土机边上看守的人说得很清楚，就是要逼里面的人出来“因为我们没活路了”。

　　我们踩着很深的泥，绕了半天弯子才接近里面的楼，留守户中，有一家男人两年没有下楼了，宣称楼口绑着炸药。另一户引着我去他房子里看，每一层水泥楼板，都用滚木和铁链做成防护网，养狗看护。外面挖土机边上，大锤正在敲打隔壁的墙，每敲一下，我们站的地板就震一下。

　　以往采访拆迁选题，这种对峙常见，但通常发生在政府或开发商和农民之间。我之前从没遇到过冲突双方是村民，而且这个有800多年历史的村庄，多是宗族血亲。

　　杨箕村四千多人，99%以上的人已搬走两年，只因几户留守不拆，无法建房回迁。有一百多位老人在等待中死去，孩子上学困难，在外租住贵而远，对峙日渐升级，直到发生肢体冲突和流血事件。一千多位迁出村民在留守户门前集会，老人小孩子拉着横幅站在楼下，一位老太太对我们说“我举双手双脚支持强制拆除。”

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　　4年前采访农村土地问题时，时任中农办主任陈锡文说，中国的农村村委会，应该渐渐褪去政治和经济功能，实现村民自治，农民可以成立经济联合体来解决自己的经济事务。

　　我对这样的中国乡村没有经验，直觉认为“娜拉出走”是解开束缚，但不清楚这之后会具体发生什么，杨箕村让我看到门推开之后发生的事情。

　　广东改革先行，这个村庄1999年已经撤销了村委会，改由股份合作经济联社管理村民的经济事务。这也是为什么这次村民签订拆迁补偿安置协议时，甲方不是地产商，是村庄的经济联社，安置补偿方案也由联社主导，拆迁是旧城改造，没有货币补偿，拆一补一，迁回来就是，违章建筑的面积也折算材料费补偿，谁先搬谁先挑房，前期村民搬得很积极。开发商在大半年后，通过招标拍得这块地皮时，95%以上的村民已经搬出。

　　这时这场看似自主的拆迁却搬不动了。

　　留守户中有个代表叫李健明，他说坚持不搬的主要原因是程序违法，拆迁这么重大的事情，应该由全体村民表决公共事务，而不是开个股东会议由69个代表决定。

　　村经济联社的董事长拿出一个本子证明有全体村民表决结果，我看了一下，只是村民参加拆迁动员会的签到。问表决的方式是什么？她说当时有区领导坐在台上，“我们在台上说，贴出来的城中村改造的方案就是这样，有没有意见你们去反映。就这样叫他们提意见，没人说出声。”

　　我问是不是应该有一个技术性程序，让每个人都有一个明确表达自己意见的机会？

　　她说“四千七百个村民怎么去表决啊？”她认为有市里的试点文件和区政府领导主持的动员大会就够了——这位董事长之前做了二十多年村支书，村委会撤销后，多年管理的习惯还在。

　　“这个事先的程序可能会很困难，但是如果没有这个表决机会的话，后面带来的时间可能会更长，更复杂，对不对？”

　　她说，“反正不到一个月，99.5%的人都签了。”

　　结果，就是这剩下0.5%的人，达不成共识，使整个拆迁不可能完成。迁出的人的房子为赶进度已经拆了，一点回转余地都没有了——为了追求效率而形成的僵局，效率往往是最低下的。

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　　李健明并不道德化自己的维权，他承认现在的对峙就是“利益博弈的一个方式，大家心里都清楚。一天不拆，利息损失就比给我赔偿还要大。”

　　杨箕村在广州最繁华的中心商务区，他认为应该按市场价来计算自己的房子价值，“我一瓶冰红茶值三块，凭什么一块五卖给你？”加盖的违章建筑当年是用来出租的，他觉得赔偿低了，“凭什么你当年收我出租的税，现在不承认这个面积？”

　　已经搬走的村民批评留守户绑架所有人，漫天要价，经济联社负责人也满腹意见：“可以给利益给你，但是你不能这样，你要一千万，少了一分都不行，那怎么可以？我们99%的村民回来闹事怎么办，怎么处理？”

　　搬走的村民范伟忠是李健明的小学同学，晚上深一脚浅一脚去了他家楼下，想谈谈，李健明没开门，站在窗口说“我知道你不会有恶意，只是不方便让你上来，不知道你是受人所托或者是怎么样？”

　　“没没没。我只是觉得大家是同学，作为我自己我等了两年半回迁，你们没签我们就一日不能回，我们就回迁不了，你说是不是这个原因？”

　　“人各有志啊。你也讲不服我，我也讲不服你，我觉得，维护我的正当利益不是羞耻啊，不是像很多人认为，阻碍了许多叔伯兄弟，对不起祖宗，争取自己的正当权益，有什么对不起祖宗，没骨气的人才对不起祖宗……”

　　在利益面前，靠血亲之情或者同学之谊谁也说服不了谁，只有一条出路，诉诸法律。

　　法院判决很快，也很明确——此地是旧城改造，涉及公共利益，宅基地的产权为全体村民所有，少数服从多数，留守户的房子应被强制拆迁。

　　但2012年5月9日，强制拆除开始后，被征收户李洁娥从5楼跳下身亡，拆迁停止。

　　我问李健明为什么留守户不遵从这个法律判决？他说，“杨箕经济联社把土地倒卖给了地产商，就不存在公共利益了。这个判决不合法。”

　　杨箕村想开发盖楼，没有钱，只能引进开发商。国土资源部同意广东作为试点推行这一方案，也是考虑到农村财力不足，鼓励社会资金参与，通过招标方式引入企业参与拆迁和未来的土地使用。

　　试点之意，是要在现行土地制度下，寻找农村（尤其是城中村）土地开发利用的新方法。但新旧矛盾难以解除，法理上梳理不清，讨论不足，一时无法在上游解决问题，只能摸着石头过河，走到河中间才发现乱石林立，犬牙交错。这正是李健明博弈的筹码，他批评政府的旧城改造文件于法无依，也与现行的土地管理法冲突，司法判决不能让他信服。

　　两方都已下水，身处下游急流，能进不能退。只好血肉相搏，分外惨烈。

　　2013年1月16日，广州市中级人民法院作出终审判决维持原判，但终审判决之后，法院表示，暂不强制执行，将继续“力争通过调解去化解矛盾和纠纷”。表面看去，好像是司法软弱，双方都认为法律没有保护自己利益。但沈岿说：“法律不排除谈判与调解，尤其在解决历史形成的复杂问题面前。”

　　原本应该在上游进行的谈判，被迫在下游完成，这是迫不得已的现实，让双方都付出了沉重的代价，但是绕不开，非走不可，只能回到原点，涉河而过。

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　　双方对峙了这么长时间，一直到我们离开广东时，李健明与村联社，开发商和政府，几方都没有坐下来谈过，不听对方声音，只有挖土机的噪音相闻，彼此以“黑社会”相称。

　　节目播出后，僵局看上去还是维持了一段时间。近日，留守户达成一致意见决定搬迁，李健明说决定性因素是越秀区政府主动找他谈判——调解的主体是政府，貌似是对市场的干预，但事情的前因由行政力量在上游留下，他们不得不挺身入局，在下游出面解决。

　　李健明说区政府找他前，看了十几遍这期《看见》节目，要看他的论述到底是什么。“他们理解我的难处，也尊重我的维权。他们有一句话最触动我，他们承认我是在合法范围内维权，他们也有分析为什么法院要判我输。反正他们有诚意谈，我也有诚意跟他们谈。”

　　最终谈判的价格没有公布，李健明只说他接受的补偿是“迫于形势”，离开的村民也没有因此起风波，采访时双方最焦虑的都是自己的孩子，搬走的村民起早贪黑送孩子上学，在没有操场的小学校寄居。留守户小孩子的卧室有个大锤砸的洞，她和弟弟每天只看同样的DVD，没有电视，线被剪了。在学校没人理她们，她养了一条小狗，在废墟上陪伴俩人。

　　搬迁的村民说：“如果再不默认给他们的好处，我们不知道要再等多少个两年半。没办法之中的办法，你也有小孩，我也有小孩，不需要搞成这样啊。”

　　这是一个妥协的结果。但三年后能以相对和平方式结束对峙，避免更多流血冲突已相当不容易。

　　采访中沈岿教授说：“民主其实就是一个妥协的过程，要承认大家生活在一起共同生存，各自有不同利益诉求，你承认他的利益的正当性，也让对方能够承认你的利益的正当性，从中获得一个大家都能够接受的方案，或者一个立法，这就是一个妥协。”

　　妥协不是一个让人有快感的字眼，但是杨箕村曾经追求速度，在两个月内拆平1400多栋房屋，创造了“城中村改造的签约速度纪录”，日后为此付出沉重代价。假如这不是一场被逼向下游的谈判，李洁娥仍当活着。 □柴静(央视《看见》栏目记者、主持人，2013年1月28日播出《百分之九十九对百分之一的拆迁》)

　　■ 链接

　　杨箕村拆迁大事记

　　◎2010年4月 杨箕公布城中村改造方案。

　　◎2010年7月 大型钻机转动拆除广州杨箕村“旭日东升”村徽雕塑，拉开杨箕村大型拆迁序幕，施工人员对18栋居民楼进行拆除。仅两个月，杨箕村超98%的村民完成搬迁签约。

　　◎2011年3月 包括李健明、李启中在内的23栋房屋、18户“留守户”被告上法庭。

　　◎2011年9月 越秀区法院对拒不履行判决的杨箕村民姚润珍家依法进行强制搬迁，这是杨箕村改造系列案中首宗进入强制执行程序的案件。

　　◎2011年11月 越秀区法院对杨箕村17“钉子户”中的2户实施强制搬迁，最终1户被迁走，1户暂缓执行。执行过程中，有业主家人林某英、姚某贤拒绝搬迁并泼洒汽油。经劝诫无效后，法院对两人实施司法拘留15天。

　　◎2012年5月 杨箕拆迁空地内一栋5层待拆居民楼上，40岁的杨箕村民李洁娥纵身跳下当场身亡。目击者称跳楼前李洁娥曾散发遗书，称此举与其房屋被拆迁有关。同日，李启中家中传出爆破声。

　　◎2012年11月 有人绕着“留守户”的房子挖“护城河”，李健明、李启中都要绕远路才能回家。

　　◎2013年1月 一些留守户未搬迁的房屋四周被拆迁户挖出深沟，只留有小路供村民出入。留守村民与已迁村民均指责政府部门不作为。因接受央视《看见》栏目采访，李健明被围殴。

　　◎2013年5月 广州市越秀区相关官员跟李健明谈判。

　　◎2013年7月中 李健明、李启中最终签订搬迁协议。

　　◎2013年7月底 最后两家“留守户”李启中、李健明先后搬离杨箕。

　　◎2013年8月2日 广州杨箕村最后两栋钉子楼被拆除。据《南方都市报》

　　■ 访谈

　　重视程序，尊重多数，保护少数

　　【访谈嘉宾】 沈岿 北京大学法学院副院长、教授、博士生导师

　　用“程序”尊重不同的利益诉求

　　新京报：广州杨箕村拆迁，一个原本简单的问题，却持续“拉锯”三年，你认为关键原因是什么？

　　沈岿：因为这里面涉及城中村改造。在经济、社会发展的过程中，不可避免会遇到很多问题，难免涉及不同的利益阶层。改革开放三十多年以后，不同主体的利益诉求越来越多元化，不同的利益阶层诉求也在分化，即便是在同一个村子里，可能也有不同的利益诉求。我们必须正视这一点。

　　新京报：该如何面对不同的利益诉求？

　　沈岿：首先，必须保证不同利益诉求的充分表达。无论是立法机关的立法，还是行政机关的重大行政决策，都应该考虑如何通过一种正当的法律程序，让不同的利益诉求能够得以充分的表达。

　　其次，必须保证不同利益诉求的充分沟通和协商。由于利益诉求的多样化，不可能保证任何立法或者决策让所有的利益诉求都能得到满足。当然，能满足所有的诉求是最好的，但是往往不太可能有这样的方案。这就需要在事情还处于萌芽或开始阶段，就要让各方利益诉求之间进行充分的沟通和协商，寻求最大可能的相互理解和宽容。

　　再次，尽可能形成一个妥协的方案。当不同利益诉求难免发生冲突的情况下，如果一直坚持对立和冲突，最可能是“双输”、“多输”的状况。如果各自退让一步，则可能实现“双赢”、“多赢”。当事各方充分理解，充分表达，在相互沟通协商的基础上形成妥协，程序往往显得尤其重要。

　　新京报：你所说的“程序”指什么？

　　沈岿：在考虑类似这种拆迁问题上，首先是涉及规划，规划环节就需要充分听取规划所在区域居民或者村民的意见，让他们的利益诉求充分得到表达。规划制作者也应该与居民或者村民充分沟通，寻求实现各方利益最大化的规划方案。

　　当规划具体实施的时候，比如说建设项目的立项，它本身也要充分征求意见并进行协商，看看项目所涉各方利益诉求有什么不同，可以有哪些可供选择的折中方案。

　　建设项目立项听取意见之后，可能会有一个具体的拆迁补偿（包括安置）方案，方案拟定以后应当再次听取各方不同的看法，再就方案具体细节内容进行探讨、协商和妥协。

　　新京报：拆迁纠纷时常频发，“程序”问题似乎也是一个聚焦点？

　　沈岿：我们从杨箕村的案子可以看到，除了对补偿的标准可能有自己的主张以外，少数拒不搬迁的村民对媒体表达的意思就是，拆迁补偿没有经过充分讨论，没有经过正当程序，所以他们觉得自己“被”同意，这是最值得关注的。

　　换言之，需要把所有先期的工作都做好，不要等到真正拆迁的环节才去让问题浮现出来。我们不能保证每一个项目的建设都能够在拆迁阶段按照协议执行，不再发生争议，但是如果前期工作做得好，相信百分之八九十的情况是比较顺利的。

　　多数和少数之间需要“妥协”

　　新京报：当少数人与多数人对峙时，该如何平衡两个群体间的利益？

　　沈岿：首先要做到程序正当，少数人的利益诉求要得到充分表达，多数与少数要进行充分的沟通和协商，多数和少数应该尽可能形成一个大家都能接受的妥协方案。

　　新京报：这种妥协似乎比较困难。

　　沈岿：实在不能形成妥协方案的话，经过充分协商讨论、并对少数人利益予以正当考虑之后，再对相关方案进行少数服从多数的票决，对票决的结果少数人应该接受。因为前面程序都做到正当了，应该考虑的少数人利益诉求也有所体现了，少数人至少应该在形式上接受这个结果。如果他再不认同，法院作出相应的裁判，它就必须被执行。在法理上、道理上应该是这样一个过程。当然，必须再次强调，少数服从多数是无法形成一致同意的情况下不得已的决策规则，但不能转化为“多数人的暴政”，少数人的正当利益必须得到保护，并在具体方案中予以反映。

　　新京报：从法律上来说，杨箕村拆迁事件最大的启示是什么？

　　沈岿：这个案件是非常典型的，是在正当法律程序没有走完、导致少数人和多数人直接对峙的典型案例。就像央视报道的那样，它不再是开发商和村民的对立，也不是政府和村民的对立，而是少数人和多数人的对立。

　　新京报：问题出在哪儿？

　　沈岿：实际上，深层次的原因仍然是公权力行使不当在背后作祟。

　　从表面看，少数人和多数人的对峙可能是因为村民自治不足造成的，比如自治意识不强、管理习惯不适应时代进步、传统的思维方式尚待扭转等因素。

　　但是，应该看到，中国的土地开发利用是不可能没有政府的。政府在这方面即便不是说要做出强行的命令——因为不是征收，也至少应该负担起指导的职能，指导当地村民如何尽可能形成共识和妥协的方案，这是政府不可推卸的责任。

　　新京报：如果是公共利益面前，少数和多数的关系如何平衡？

　　沈岿：当下，特别是经济、社会快速发展的情况下，在一些重大事项问题上，无论是政府做决策，还是自治组织做决策，大家都应该树立起重程序的理念，特别是在利益多元化的情况下，我们不能把多数人的利益简单化，认为其具有正当性，应该把“公共利益”视为正当性基础。

　　新京报：“公共利益”该如何界定？

　　沈岿：公共利益本来就没有特定、明确的内涵，它是需要在具体事项上逐步形成多数人与少数人之间的共识或妥协，才会最终形成具体情境中的公共利益。为了多数人的利益而做出决策，并不天然地是在实现公共利益。公共利益不是先验的存在，让你去挖掘的，它是在过程中逐步锻造出来的。古希腊思想家亚里士多德曾经表达过一种思想，即多数人为了公共利益而非特殊的多数人利益、少数人利益或个人利益而执政，才是真正的“共和”政体。

　　各方利益主体之间如果能充分沟通、协商，相信绝大部分人都会在理性的基础上选择对大家都有好处的方案。我们需要在沟通的过程中学会一种妥协，学会一种宽容，这样大家才能够在经济、社会发展过程中共同获益。□新京报时事访谈员 高明勇 实习生 汤澄