【最高院】行政审判庭负责人就《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》答记者问

　　最高人民法院于7月28日印发《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》（以下简称《通知》）。围绕行政诉讼应诉的相关热点问题，最高人民法院行政审判庭负责人回答了记者的提问。 
　　要充分认识《意见》对于人民法院行政审判工作的重大意义 
　　问：请简要介绍一下《通知》出台的背景和主要意义。 
　　答：为贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》关于“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”的要求，保障行政诉讼法正确实施，全面推进依法行政，加快建设法治政府，中央全面深化改革领导小组于2015年10月13日审议通过了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》（以下简称《意见》），明确提出行政机关要支持人民法院受理和审理行政案件，保障公民、法人和其他组织的起诉权利，认真做好答辩举证工作，依法履行出庭应诉职责，配合人民法院做好开庭审理工作。2016年6月27日，国务院办公厅以国办发[2016]54号文形式予以发布。 
　　《意见》是我国首个全面规范行政应诉工作的专门性文件。加强和改进行政应诉工作，是保障行政诉讼法正确实施，全面推进依法行政，加快建设法治政府的重要举措；推动落实行政机关负责人出庭应诉制度，是贯彻修改后的行政诉讼法的重要举措。《意见》的出台，对于人民法院进一步做好行政案件的受理、审理和执行工作，全面发挥行政审判职能，有效监督行政机关依法行政,促进领导干部学法用法能力提升，具有重大意义。 
　　为使各级人民法院全面把握《意见》内容，深刻领会精神实质，最高人民法院行政审判庭起草了该《通知》。《通知》对于确保各级人民法院充分认识《意见》出台的重大意义，结合行政诉讼法的规定精神，在实际工作中切实抓好贯彻实施，努力使《意见》在人民法院行政审判领域落地生根，具有重要意义。 
　　问：为什么要出台《通知》，起草《通知》的主要思路是什么？ 
　　答：一是统一思想，提高认识。行政诉讼法施行以来，各级行政机关依法履行行政应诉职责，取得了积极成效，但消极对待行政应诉、干预人民法院受理和审理行政案件、执行人民法院生效裁判不到位、行政应诉能力不强等问题依然存在，有的还较为突出。为解决这些问题，按照中央部署，国务院法制办会同最高人民法院对行政应诉工作相关问题作了深入调研，广泛征求有关方面意见，在此基础上起草的《意见（送审稿）》经中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过,并以国务院办公厅名义公布。最高人民法院结合行政审判工作实际，制定下发《通知》，从统一和规范人民法院对行政机关出庭应诉的要求等方面作出规定，更好地引导和促进行政机关正确履行出庭应诉职责，确保行政诉讼法和《意见》的相关规定落到实处。 
　　二是问题导向，实事求是。起草《通知》始终坚持问题导向，旨在统一当前审判实践中存在的不同认识，减少分歧。《通知》明确行政机关不能仅委托工作人员出庭，并根据《意见》的规定明确了应当由行政机关负责人出庭的几种情形。实践中，各地人民法院对行政机关负责人应当出庭而不出庭的处理，对负责人不出庭理由是否审查，是否由双方当事人在庭审中辩论，是否延期审理等问题认识不一。《通知》对这些问题予以了统一和明确。此外，《通知》坚持实事求是的原则，对行政诉讼法规定的“行政机关相应的工作人员”的范围进行了界定，以便更好地落实行政机关工作人员出庭应诉这一最低要求。 
　　三是注重衔接，有所侧重。《通知》与行政诉讼法、《意见》、《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》、《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》以及最高人民法院相关司法解释等有关规定，构成一个有机的整体，互相衔接，共同发挥制度合力，确保行政诉讼应诉工作依法有据，切合实际，为人民法院行政审判工作营造良好的外部环境，共同推进法治国家、法治政府和法治社会建设。 
　　四是细化要求，明确部署。一分部署，九分落实。为确保行政诉讼法和《意见》的落实取得成效，《通知》结合人民法院工作实际，对相关工作制度和要求进行了细化，对任务的落实进行了部署。比如，落实立案登记制具体要求、正确理解行政机关负责人出庭应诉规定要求等内容。 
　　严格执行法律规定，彻底解决“立案难、审理难” 
　　问：《通知》对人民法院在依法做好行政案件受理和审理工作方面提出了哪些要求？ 
　　答：主要有三个方面的要求： 
　　一是坚决落实“有案必立、有诉必理”。严格执行行政诉讼法和《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》，进一步强化行政诉讼中的诉权保护，不得违法限缩受案范围、违法增设起诉条件，严禁以反复要求起诉人补正的方式变相拖延、拒绝立案。 
　　二是严肃处理违规行为。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，要依照《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》、《人民法院工作人员处分条例》等相关规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法依纪作出处理。 
　　三是坚决抵制干扰、阻碍人民法院依法受理和审理行政案件的各种违法行为。要严格贯彻落实《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等规定，对领导干部或者行政机关以各种形式明示或者暗示人民法院不受理案件、不判决行政机关败诉、不履行人民法院生效裁判的，全面、如实做好记录工作，做到全程留痕，有据可查。 
　　依法推进行政机关负责人出庭应诉 
　　问：《通知》在正确理解和把握行政机关负责人出庭应诉方面有哪些规定？ 
　　答：这个问题在实践中存在一些争议，在认识上也存在一些分歧。根据行政诉讼法和《意见》规定的精神，《通知》结合实际，从以下几个方面作了细化和解释： 
　　一是出庭应诉的行政机关负责人，既包括正职负责人，也包括副职负责人以及其他参与分管的负责人。 
　　二是行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。 
　　三是涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。 
　　四是行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关相应的工作人员”，包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。被诉行政行为是人民政府作出的，人民政府所属法制工作机构的工作人员，以及被诉行政行为具体承办机关的工作人员，也可以视为被诉人民政府相应的工作人员。 
　　此外，《通知》还专门强调，行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的；或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明，可依照行政诉讼法相关规定予以公告，并建议任免机关、监察机关或者上一级行政机关对相关责任人员严肃处理。 
　　为依法出庭应诉提供必要条件 
　　问：《通知》在人民法院推进行政机关出庭应诉工作方面有哪些具体要求？ 
　　答：为推进行政机关做好出庭应诉工作，《通知》提出了以下几项要求： 
　　一是要加强与政府法制部门和行政执法机关的联系，探索建立行政审判和行政应诉联络工作机制，及时沟通、协调行政机关负责人出庭建议书的发送和庭审时间的确定等具体事宜，稳步推进行政机关出庭应诉工作。 
　　二是要按照相关规定，为行政机关负责人、工作人员、政府法律顾问和公职律师依法履行出庭应诉职责提供必要的保障和相应的便利。 
　　三是要正确理解行政行为合法性审查原则，行政复议机关和作出原行政行为的行政机关为共同被告的，可以根据具体情况确定由一个机关实施举证行为，确保庭审的针对性，提高庭审效率。 
　　四是要改革案件审理模式，推广繁简分流，实现简案快审、繁案精审，减轻当事人的诉讼负担。对符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款规定的案件，人民法院认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 
　　五是要及时就行政机关出庭应诉和行政执法工作中的问题和不足提出司法建议，及时向政府法制部门通报司法建议落实和反馈情况，从源头上预防和化解争议。 
　　六是要积极参与行政应诉教育培训工作，提高行政机关负责人、行政执法人员等相关人员的行政应诉能力。 
　　支持行政机关建立健全依法行政考核体系 
　　问：《通知》在支持行政机关加强依法行政考核方面有哪些要求？ 
　　答：《通知》明确要求，人民法院要支持当地党委政府建立和完善依法行政考核体系，结合行政审判工作实际提出加强和改进行政应诉工作的意见和建议。人民法院可以通过司法建议、白皮书等适当形式，就本地区行政机关出庭应诉工作和依法行政考核指标的实施情况、运行成效等问题，及时向行政机关作出反馈、评价，并可以适当方式将本地区行政机关出庭应诉情况向社会公布，以促进和发挥考核指标的倒逼作用，提高行政机关依法应诉能力和依法行政水平。 
　　为确保《通知》规定有效落实，《通知》还要求地方各级人民法院要及时总结本《通知》贯彻实施过程中形成的好经验好做法；对贯彻实施中遇到的困难和问题，要及时层报最高人民法院。