【中国法院网】行政诉讼最长起诉期限的理解与适用

　　一、一般起诉期限 
　　（一）作为类： 
　　修改后的《行政诉讼法》已于2015年5月1日起开始施行，其中第46条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 
　　第48条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。 
　　最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下文简称《执行解释》）（2000年3月10日起施行）第41条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。 
　　（二）不作为类： 
　　修改后的《行政诉讼法》第47条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。 
　　最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下文简称《适用解释》）（2015年5月1日起施行)第4条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第47条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。 
　　二、最长起诉期限 
　　修改后的《行政诉讼法》第46条第二款：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 
　　（一）最长起诉期限是除斥期间还是特殊期间 
　　最长起诉期限是除斥期间是指，只要超过了法定的最长期限，无论出于何种原因导致，法院将不予受理，受理后也将裁定驳回起诉。不论理论界或实务界，很多人均主张这种观点，以保障行政行为高效、稳定，以免时过境迁，或难于取证、难于还原事实真相而排除合法的行政行为被推翻。 
　　最长起诉期限是特殊期间是指，虽然超过了最长诉讼时间，但是如果有法定的合理理由，最长诉讼时效要考虑特殊情况予以适当考量，或扣除或延长，起诉人并不当然丧失诉权，法院仍然需要依法审理。这种观点在理论与实务中也有很多人支持，意在最大限度地保障当事人的诉权，以免行政行为的不公开、不透明、不告知等而肆意侵犯相对人尤其是利害关系人的合法权益。 
　　笔者倾向于后一种观点。理由如下：首先，根据修改后的《行政诉讼法》第48条及《执行解释》第43条的规定，就起诉期限的司法适用必须基于这样的原则：对当事人的诉权进行了扩大和更宽泛的保护。其次，人民法院对行政诉讼起诉期限的审查要根据个案的证据材料，并结合具体法律、法规对法定期限的规定进行。在诉讼各阶段，依职权或被告提出异议对起诉期限进行审查，既要严格依法确定，又要查找有无扣除或延长起诉期限的正当理由，充分保护原告诉权。再次，从客观情况出发，除了不可抗力和被限制人身自由外，因行政机关或司法机关的因素造成起诉人起诉超过期限的情况也必须由司法机关加以充分考虑。 
　　（二）最长起诉期限的举证责任应如何分配 
　　1.超过最长起诉期限的抗辩举证责任 
　　根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。主张超过最长起诉期限的举证责任在被告一方（即行政机关），如果被告主张起诉人超过最长起诉期限，则应当承担相应的举证责任——包括举证证明行政行为是何时因何事、何因、何依据作出的行政行为，是否告知、送达当事人，是否告知当事人诉权，当事人是否知道或者应当行政行为的内容，当事人何时开始行使诉权等方面。否则，法院即可依据举证责任分配判定被告举证不能，不支持被告关于起诉期限的抗辩。就原告而言，自然就可以轻松回避最长起诉期限的适用了。当然根据案件的不同情况，以上举证责任可能不需要全部完备，也可能需要增补，毕竟每个案件都有其特殊性。没有两个完全相同的案件，正如世上没有两片相同的树叶一样，个案审理中法院也需要根据案情灵活掌握举证责任的分配与承担。 
　　2.超过最长起诉期限的举证责任 
　　未超过最长起诉期限的主张一般来说由起诉人提出，一般也不需要举证，这不仅仅是否定命题难以证明的问题。因为根据以上分析，未超过最长起诉期限的主张与超过最长起诉期限的抗辩主张正好针锋相对，是同一个问题同一个事实，应当由被告来证明该事实的成立。被告举证成功则该事实成立，否则推定该事实不成立。起诉人只需提出自己的主张坐看被告举证的效果即可，被告举证到位则起诉人的主张自然不成立，否则起诉人的主张推定自然成立。 
　　不过，若是被告的举证足以让法官相信起诉人确实已经超过最长起诉期限，起诉人依然坚持主张未超过最长起诉期限的，举证责任则开始发生变化，成为一种足以反驳的举证责任。这时候，需要起诉人拿出足以推翻被告主张的反证才行，就不能坐看被告的表现无动于衷了。举证责任出现转移，此时就由起诉人来承担，否则将要承担举证不能的法律后果。 
　　3.不属于起诉人自身的原因的举证责任 
　　在最长起诉期限的抗辩中，要想主张未超过最长起诉期限，还有一个方式就是主张由于不属于起诉人的原因而耽误的时间应当予以扣减。因为根据《执行解释》第43条的规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。但是何种原因属于“不属于起诉人自身的原因”，法律并未予以明确；“不属于起诉人自身的原因”的举证责任应由谁来承担，更是没有明确法律依据。 
　　其一，“人身自由受到限制”显然属于“不属于起诉人自身的原因”；其二，根据《行政诉讼法》第48条规定，“不可抗力”显然也属于“不属于起诉人自身的原因”；其三，还应包括“因行政机关或司法机关的因素造成起诉人起诉超过期限的情况”，具体是指：行政机关不履行告知、送达义务或者隐瞒实情，司法机关的诉讼活动耽误了起诉人的起诉期限等情况；其四，还应该包括第三人与行政机关恶意串通侵犯起诉人的合法权益，而起诉人一直蒙在鼓里毫不知情被耽误了起诉期限，也应当属于“其他不属于其自身的原因”。 
　　那么“不属于起诉人自身的原因”的举证责任应由谁来承担呢？按照否定命题难以证明的标准，以及行政诉讼的举证责任在被告一方的传统观点来看，一般很容易误解为由被告来承担举证责任的结论。因为，当起诉人主张“不属于起诉人自身的原因”的时候，被告通常会主张“属于起诉人自身的原因”，面对这样的两造争议，表面上看显然由被告主张“属于起诉人自身的原因”更容易证明一些，起诉人主张的否命题好像很难举证一样，根据举证能力的考量应当由被告来举证。 
　　其实不然，因为根据以上“不属于起诉人自身的原因”的具体内容来看，比如起诉人要证明存在不可抗力因素——只要拿出突发疾病、自然灾害、战争等特定事项的一种证据即可，而要被告证明不属于不可抗力则十分困难。因为被告需要否定掉一切不可抗力的因素，比如要排除突发疾病、自然灾害、战争等列举不尽的内容，显然是不太现实的。再比如人身自由受到限制，起诉人只要拿出行政、司法拘留、刑事拘留、逮捕、判刑、非法拘禁等证据中的一种即可，而要被告举证证明人身自由没有受到限制，则很难。除了要排除以上所有情形外，还需要证明起诉人在每时每刻都是自由的才能证明人身自由没有受到限制，这是何等的困难？！其他的情形可以类推。由此可以看出，根据举证能力的大小和举证难易程度分配来看，“不属于起诉人自身的原因”的举证责任其实应当由起诉人来承担。 
　　但有一种情形应当例外，就是系被告行政机关不履行告知、送达义务的因素而导致的“不属于起诉人自身的原因”，应当由被告承担举证责任，这里的道理与以上分析的不可抗力、人身自由受到限制刚好相反。因为起诉人要证明被告没有履行告知、送达义务很难，要排除一切被告告知、送达的可能性，即要证明被告在任何情况下都不可能告知、送达过是何其困难，而被告要举证证明其告知过、送达过则相对要容易许多。 
　　（三）超过最长起诉期限的违法行为应如何处理 
　　如果一个行政案件经过法院审理，被生效法律文书确定确实超过了最长起诉期限，但是行政行为确实有合法性、合理性问题，起诉人也确实有合法权益受损的冤屈该如何处理呢？这时候法院不能直接依法纠正行政行为，也不能直接支持起诉人的诉求，该如何处理呢？ 
　　1.法院当如何处理？ 
　　根据修改后的《行政诉讼法》第1条规定，为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。可见《行政诉讼法》已明确授权法院具有监督行政机关依法行使职权的法定职责，即使通过审理发现起诉人的起诉确实超过了最长起诉期限，不能通过判决或裁定的方式直接监督行政机关违法行使职权，但是还可以通过司法建议等方式间接行使监督职能，建议行政机关自行纠正，从而有效发挥法院的法定监督作用，这是非常有必要也是可行的。 
　　2.行政机关当如何处理？ 
　　从行政机关来说，依法行政永远是自己的法定职责，任何时候发现都应当及时纠正，并不会因为行政行为相对人、利害关系人对其具体行政行为已过了起诉期限，便导致其固有的法定职责丧失。换言之，行政诉讼当事人因起诉期限丧失了诉权，绝不能也更不应成为行政机关维持没有事实和法律依据的违法行政行为的理由与借口，行政机关不应坐视错误而不纠正。 
　　因此，行政机关发现自己确实有不合法、不合理之处，应当自行纠正，或者依据当事人的要求、复议申请而进行纠正。 
　　3.起诉人当如何处理？ 
　　如果法院不进行间接监督，行政机关也不能自行纠正的话，作为受到冤屈的起诉人当如何是好呢？此时，起诉人可以向原行政机关提出要求或者向上一级行政机关提出复议申请（如果此前已复议过则不必），请求行政机关依法及时纠正不合法、不合理之处。如果行政机关拒绝纠正不作为，则可以就此新的不作为行为进行起诉，原来超过最长起诉期限的问题也就不复存在，从而启动法院对其的司法监督程序。