先后几次作出的评估报告内容不同，能以其中一份作为补偿依据吗？

案情概述

A街道办是某地房屋征收项目工作的组织实施单位，与景程公司签订《协议书》，约定由景程公司代理A街道办与项目范围内被征收人补偿协议的签订，补偿协议须附有合法有效的评估报告和有效的房屋产权证明文件，葛某的非居住房屋位于该项目范围内。

2012年8月，经现场测量葛某有非居房屋21处，面积为3000平方米，棚披2处，面积为16平方米。2013年7月，该区聘请专业测绘机构对辖区范围内集体土地上未测绘的所有房屋进行统一测绘并固化。A街道办决定对统一测绘并固化后未经审批而新增的房屋不予补偿；对此前已经形成但未经审批的非居建筑、楼房给予补偿。2016年5月，A街道委托景程公司与葛某就民居和案涉非居房的补偿安置事项进行商谈，之后葛某在民居的补偿安置协议书上签字，并将民居和案涉非居房一并交付景程公司拆除。2017年9月，中捷房地产评估公司作出《评估说明》，载明葛某房屋的评估情况，给予的补偿金额为330万元，其中房屋补偿、棚披补偿、附属设施、设备补偿一次性差额增补等项目。同年12月，景程公司与葛某签订《房屋搬迁补偿安置协议》，并支付了330万元的补偿款。

2018年4月，葛某提起行政诉讼，请求法院判决撤销其与A街道办签订的房屋搬迁补偿安置协议，诉讼中街道办提供了《房屋搬迁补偿安置协议》与《评估说明》，法院认为葛某起诉事项涉及“房屋搬迁补偿安置协议”及“非居房屋搬迁补偿安置协议”两个不同且独立的行政行为，违反了“一案一诉”原则，裁定驳回葛某的起诉。同年5月，葛某再次起诉，认为A街道办骗取其在空白协议上签字后未按当初承诺支付450万元的非居房补偿，并提供了2016年4月用手机拍摄的四份“评估说明”复印件，请求撤销其与街道办签订的《房屋搬迁补偿安置协议》。

争议焦点

根据《行政诉讼法》第十二条第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议而提起行政诉讼，人民法院应当受理。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议虽然改变了传统行政行为的单方性、强制性、命令性等方式，行政机关通过与行政相对人协商的方式实现行政管理的目标，但本质上仍然属于行政行为的范畴。因此，行政协议既是行政机关履行职责的行为，需要依法行政，具有公法上的特点，同时又要和行政相对人平等协商，诚信履行，具有私法上的特征。行政机关选择以缔结行政协议的方式替代单方的行政行为时，合意就是行政协议成立的基础和前提条件。正因为如此，法律将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，其目的在于通过司法审查来规制行政机关的这种行为，一方面防止行政机关以此规避依法行政的基本要求，另一方面避免行政机关在缔约过程中利用职权强迫缔约或者恶意履约，损害公民、法人或者其他组织的合法权益。故对行政协议的审查应当从合法性和合约性两个方面进行，在合法性方面优先适用行政法律规范，在行政法律规范欠缺的情况下，可以适用不违反行政法律规范的《民法总则》《合同法》等民事法律规范。

本案中，葛某被拆除的房屋包括居住用房和非居用房，对居住用房的补偿没有异议，但是对非居用房有异议，葛某认为评估公司前后作出的补偿金额相差100万元，《房屋搬迁补偿安置协议》认定的面积有误请求撤销。所以本案的关键就在于《房屋搬迁补偿安置协议》是否合法。

法律分析

随着城市建设和土地功能的调整，行政协议大量出现在土地、房屋征收等领域，因为行政机关要取得行政相对人的土地、房屋权利，就必须与行政相对人进行协商并取得一致意见。本案中，A街道办对案涉地块进行的房屋征收尚没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定办理相应的审批手续，但通过协商补偿的方式进行征收，一方面有利于提高城市建设和土地功能调整的效率，另一方面也实现了对房屋所有权人合理充分的补偿，因而具有现实的合理性。但是，在采用协商方式实施征收时，仍应当参照适用《土地管理法》《征补条例》的基本规定。

根据《征补条例》第十九条、第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定；被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定，房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。A街道办既然在征收中明确了评估报告为补偿协议的依据，那么，评估程序就应当遵守《征补条例》的上述基本规定。本案中，评估公司虽具有相应资质，但直接由A街道办确定，剥夺了葛某协商选定评估机构的权利。《评估说明》无注册房地产估价师的签章，经办人也未取得注册房地产估价师证书，不符合评估报告的法定要求。《评估说明》仅出具给景程公司，未依法送达葛某，客观上剥夺了葛某对评估结果申请复核、鉴定的权利。另外，经调查可以认定，评估公司对葛某的房屋先后得出不同的评估结论，相较于之前的，此次《评估说明》中的补偿面积、金额明显减少。因此，应当认定《评估说明》严重违反《征补条例》的规定，依法不能作为被诉协议的依据。

此外，《征补条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。该条规定表明，行政机关在与被征收人签订补偿协议时，作为被征收人核心利益的补偿内容必须在协议中予以确认，如果被征收人选择货币补偿的，应当在协议中明确补偿项目的补偿明细以及补偿的总金额。本案中，A街道办在2016年10月与葛某签订被诉协议时，未将商定的补偿项目、金额写入协议中，而是直接要求葛某在空白协议上签字认可，违反了上述要求。北京吴少博律师事务所认为被诉协议的签订使葛某的补偿利益处于一种不确定的状态，违反协商一致的基本原则。所以法院最终判决确认涉案《房屋搬迁补偿安置协议》无效。