征拆诉讼中，原被告主体资格的认定及起诉期限探讨

案情概述

2016年9月22日，某地综合执法局对A建材公司作出《停工通知书》，内容为：你户，未经任何部门批准，擅自在空地上进行建设与生产作业，违反了《土地管理法》第76条的规定，严重扰乱了土地管理秩序，责令你户立即停止生产作业等候处理。A建材公司不服提起行政诉讼。诉讼中双方的争议焦点主要有三个：A建材公司的起诉是否超过法定期限；双方是否具有诉讼主体资格；综合执法局作出行政行为是否存在事实认定不清，程序是否违法。征拆关行政诉讼中这三个问题很常见，本文以此案为例进行分析。

庭审中，A建材公司诉称：《停工通知书》抬头写的是砖厂，而原告的名称是A建材公司，送达主体错误；原告的生产经营行为得到了政府相关部门的批准，而综合执法局认为原告未经批准擅自在空地上生产作业，属于事实认定错误；被告作出《停工通知书》应当告知原告享有陈述、申辩、申请听证的权利，被告程序违法。

综合执法局辩称：A建材公司于2016年9月22日收到《停工通知书》，依据《行政诉讼法》第46条规定，应最迟于2017年3月22日提起诉讼，现超出法定期限应予以驳回；《停工通知书》针对的是砖厂而非A建材公司，原告主体不适格；综合执法局是市政府直属的行政管理类事业单位，没有行政执法权，被告主体不适格。

法律分析

1、关于行政诉讼的起诉期限

行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。

《行政诉讼法》第46条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起6个月内提出。

2000年司法解释第41条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。

但2018年新司法解释第64条作了修改，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。

本案中，综合执法局于2016年9月22日作出《停工通知书》，且未告知A建材公司享有的权利和提起诉讼的期限，A建材公司于2018年9月13日起诉，未到两年，根据“法不溯及既往”规则，未超出法定期限，其抗辩理由不成立。

2、如何认定原被告主体是否适格？

根据《行政诉讼法》第2条、第25条相关规定，行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。也就是说只要有利害关系均可起诉。本案中，虽然停工通知针对的是砖厂，但实际上被停止生产作业的是A建材公司，所以A建材公司作为原告主体适格。

关于被告，综合执法局是市政府根据法律、法规和规章授权设立的，具有部分行政处罚权、行政执法强制权且能独立承担法律责任，所以主体适格。

3、被诉行政机关无正当理由不提供证据要承担举证不能的后果

行政机关对其作出的行政行为负有举证责任，在诉讼中，无正当理由不能提供证据的应承担举证不能的法律后果。

依据《行政诉讼法》第34条、司法解释第26条规定，在行政诉讼中被告对其作出的具体行政行为承担举证责任，并提供作出具体行政行为时的证据、依据。本案中，综合执法局无正当理由未在法定期限内提交作出被诉具体行政行为时所依据的事实和程序合法的证据，应视为没有相应的证据，所以原告主张成立，被告应承担举证不能的后果。