未经当事人的陈述与申辩的前提下作出的《停止生产决定书》是否合法？

【案件事实】
2017年3月24日，上海市某区环境保护局（以下简称区环保局）执法人员对某区某大街进行现场检查。据区环保局陈述，区环保局执法人员在检查中发现，该区某企业（上海某食品机械厂）在未报批建设项目环境影响评价文件、配套的环保设施未经环保部门竣工验收的前提下进行金属制品加工作业，故该执法人员当场制作了现场检查笔录，并在同日对相关人员进行询问后区环保局直接作出了《停止生产决定书》，并于当日邮寄送达了《停止生产决定书》。
2017年4月6日，某镇人民政府以《停止生产决定书》为依据向某企业下达了中止供电告知书，并于不久后实施了断电。
2017年4月11日，某企业不服区环保局作出的《停止生产决定书》，向法院提起了诉讼。
某企业在诉讼中主张：区环保局在作出《停止生产决定书》之前并未通知当事人进行陈述申辩，故属于程序违法。
区环保局在答辩时主张，《停止生产决定书》属于行政命令而非行政处罚，因此并不需要适用《行政处罚法》规定的陈述申辩之程序，故区环保局出具的《停止生产决定书》系程序合法。
那么，该环保部门作出的《停止生产决定书》的程序是够合法？是否应该提前告知涉事企业有陈述、申辩，以及告知其申请听证的义务呢？
【律师分析】
    依据《行政处罚法》第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。因此，正确判定环保部门作出《停止生产决定书》程序是否合法，首先应认定该《停止生产决定书》是否属于行政处罚，即是否受《行政处罚法》调整。
    《行政处罚法》第八条及有关条款对行政处罚的种类进行了规定。依据《行政处罚法》及有关学理划分，我国的行政处罚大致分四类：一是警告等申诫罚；二是罚款、没收违法所得和非法财物等财产罚；三是责令停产停业、暂扣吊销许可证和营业执照等能力罚或行为罚；四是行政拘留等涉及人身权利的人身自由罚。从字面来看，环保部门向该企业作出的《停止生产决定书》和《行政处罚法》规定的“责令停产停业”相类似，但从立法本意和条文所处的具体环境来看，两者应具有本质的区别。
    行政处罚是指享有行政处罚权的行政机关或法律、法规授权的组织，对违反行政法律规范、依法应当给予处罚的行政相对人所实施的法律制裁行为，《行政处罚法》规定的责令停产，是指国家行政机关对违反行政管理法规的经营性组织，依法在一定期限内剥夺其从事某项生产权利的行政处罚，将直接影响企业的生产与经营利益，因此对比较严重的行政违法行为才适用。从法律性质来看，《行政处罚法》规定的“责令停产”具有明显的“制裁性”。
    而 “停止生产决定书”，应是指行政机关为制止正在发生或已经发生的违法行为，而责成违法行为人立即停止违法行为、消除违法后果的一种行政命令。责令停止生产的内容是停止进行违法生产活动。从法律性质来看，该《停止生产决定书》本身不具有制裁性，它是责令违法行为人自行纠正或停止违法行为，履行法定义务，具有明显的“纠错性”。
从该《停止生产决定书》的“纠错性”法律特征来看，该决定书应属于《行政处罚法》规定的“责令改正或限期改正”范畴。《行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的表述，对于“行政处罚”和“责令改正或限期改正”作了明确区分，因此，“责令停止生产”不应属于行政处罚，应属于行政命令。
    此外，根据最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号）的规定，“行政行为”共有行政处罚、行政强制、行政裁决、行政确认、行政登记、行政许可、行政批准、行政命令等多个种类，行政命令独立于行政处罚，不应适用行政处罚程序的规定。
因此，在本案中环保部门为防止可能出现的环境污染，对未报批建设项目环境影响评价文件、配套的环保设施未经环保部门竣工验收的企业做出的《停止生产决定书》应属于一种“纠错性”的行政命令，而不是“惩罚性”的行政处罚，不需要适用行政处罚有关听取当事人陈述、申辩，以及告知其申请听证的程序规定。