【论述篇】浅谈征地拆迁领域的重复执法

　　国家行政管理职能的划分总的来说呈现越来越细的趋势。一方面，社会生活越来越复杂；另一方面，国家的治理水平愈发提高，行政管理精细化程度加强。这对于提高行政管理效率、方便人民生活自然有不可估量的作用。然而，任何事物都有两面性，有正面影响自然也有负面影响。行政机构划分的精细化也会带来一定的弊端，本文探讨的重复执法问题就是其中的典型。

 

　　所谓重复执法，一般是指不同政府部门针对行政相对人的同一违法违规行为分别给予处罚的执法现象。这是狭义的重复执法，与我们经常所说的多头执法基本上是同一个意思。在笔者看来，同一部门针对同一违法违规行为多次给予行政处罚，也属于重复执法现象。也就是说，不管是相同部门还是不同部门，只要同一违法违规行为受到了两次处罚，就属于重复执法。

 

　　造成重复执法的原因有很多。部门分工存在重叠，少数部门为了部门利益越权执法，法律规定相互冲突，行政区域规划等都是常见的原因。其中，部门职权分工与部门利益是最重要的原因。正如前文所说，当前政府行政管理职能划分越来越精细，但有些时候某一行政管理事项又处在模糊地带或者具有双重属性，这无疑会导致政府部门管理缺位或重叠。此外，有些行政管理事项能为部门带来利益，这也可能导致各部门争相管辖，造成重复执法。

 

　　重复执法在现实中还是存在很多实例，与征地拆迁相关的案例也时有发生。郑州白沙镇集贸市场等地商户反映，商户经营食盐遭到了郑州和中牟县两地盐业部门的管理检查，商户生意受到影响，甚至不敢再卖食盐。在郑州郑东新区白沙镇经营粮油店的郝先生介绍，去年9月份，因原来经营的商场拆迁，他将店铺从郑州莆田搬到了白沙镇的商贸市场，沿用了原来郑州市颁发的营业执照和食盐零售许可证。由于此前的供货商一直属于郑州，搬到白沙镇后，郝先生店内经营的食盐也都来源于郑州。去年11月19日，郑州市盐业管理局为郝先生的店铺颁发食盐零售许可证。店铺经营了十余天，中牟县盐务管理局的执法工作人员上门检查，将店内的8件多郑州所供的食盐全部搬走。执法人员称，白沙镇的商铺只能出售来自中牟县区域内的食盐，并手写了一份食盐零售许可证。郝先生提供的中牟县盐务管理局责令改正通知书显示，责令其整改的原因为“跨区购销食盐行为违反《河南省盐业管理条例》”。使用着郑州市颁发的营业执照，却又被要求使用中牟县盐务局发放的食盐零售许可证，郝先生为了避免执法人员查抄食盐，将供货渠道选在了中牟县区域内。郝先生称，十几天之后，店内又遭到了郑州市盐业局的执法人员的检查，要将店内经营的中牟县食盐查抄。

 

　　昨天下午，郑州市盐业局法制办一名工作人员称，涉及中牟县的部分区域已由航空港区和郑东新区代管，郑州市盐业局应该对该区域内的食盐销售行为进行监管。但由于目前中牟县的行政区划还没有调整，中牟县仍辖白沙镇、九龙镇等16个乡镇，白沙镇集贸市场等地出现了郑州市和中牟县盐业部门同时管理的情况。

 

　　该案并不是个例，在拆迁涉及到商铺且被拆迁人跨区域搬迁时，这一问题几乎不可避免。由此，我想到曾采访过北京吴少博律师事务所主任律师吴少博。吴律师当时向我反复强调了一个理念，即拆迁不是一锤子买卖，而是一个系统工程。即使在拆迁补偿款发放完毕，拆迁户已经搬迁的情况下，某些连带问题也应当思索如何加以解决。上述案例恰好印证了吴律师的观点。确实，此种拆迁附带问题确实应该在制度设计时予以考量。

 

　　那么，法律对于重复执法是否有规制呢？应该说，明确规范重复执法问题的法律文件尚未出现。但是，对于重复执法问题，根据现行法律也能作出一定范围内的规制。对于那些无权部门的重复处罚，直接根据行政诉讼法相关规定作出处理即可。而对于“两者都有权”的情形，可行的思路之一就是依照立法法第九十二条至第九十六条关于法律冲突裁决原则的规定处理。

 

　　最后再回到征地拆迁领域。笔者曾思考过这样一类案件：违章建筑罚款后是否还能再强制拆除？当事人是一位河北的王先生，其在河北某县县城经营一家食品公司。2013年公司为扩大经营计划在厂房范围内加盖一座两层楼房用作车间，经审批取得了建设工程规划许可证等相关许可证件。公司于2013年9月正式动工建设。建设期间，考虑到工厂日后经营问题，王先生临时决定加盖两层，将上述房屋建设成四层建筑，2013年底，上述房屋正式竣工投入生产经营。2015年4月，规划主管部门找到王先生，表示其违反规划许可擅自加建的厂房，违反了城乡规划法的规定，下达了《限期改正通知书》。其后公司向城乡规划部门缴纳罚款2万元，但未及时补办规划许可手续。2016年初，上述区域被列入拆迁范围，拆迁人表示未取得规划许可手续的两层建筑系违法建筑，不予补偿。而王先生认为，自己已经向城乡规划部门缴纳了罚款，只是一时疏忽，没有补办规划许可手续，以上房屋应当按照合法建筑的补偿标准进行拆迁补偿。协商不成之下，规划部门向王先生下达了《限期拆除决定书》。

 

　　对于此类案件，笔者一直站在被拆迁人这一方。但以往，我们都习惯于从现行法律出发寻找依据。路也能走得通，但是颇费周章，结果还不一定能令人满意。结合本文的主题，笔者想，是否能从重复执法的角度证明行政机关的违法性呢？如果从重复执法的含义出发，是可以得出这样的结论的。如上述案件中，从始至终，王先生只有一个违法行为，即建筑无证违法。但是，这一违法行为却先后受到了罚款和责令强制拆除两次处罚。如果最终是要强制拆除，先前的罚款除了增加财政收入，其意义又何在呢？当然，这只是笔者的一种思路，具体肯定要结合案件实际情况加以分析。这里提出这一问题，与诸君共思量。