【案例事实】
原告大通县地方建材管理站联营砖厂（以下简称大通联营砖厂）请求确认被告大通回族土族自治县人民政府（以下简称大通县政府）、被告大通回族土族自治县国土资源局（以下简称大通县国土局）、被告大通回族土族自治县长宁镇人民政府（以下简称长宁镇政府）强制拆除行为违法一案,于2016年5月25日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月9日公开开庭审理了本案。原告大通联营砖厂的法定代表人任启及其委托代理人王鹏翔，被告大通县政府副县长马文义及委托代理人陈立国、姚海霞，被告大通县国土局副局长戴洪贤及委托代理人李政霖，被告长宁镇政府副镇长杨源鸿及委托代理人高东福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年12月30日，原告大通联营砖厂被强制拆除，原告不服起诉至法院。
原告诉称
原告大通联营砖厂起诉称，原告是由大通县地方建材管理站招商建设，并由工商行政管理机关颁发营业执照合法经营的企业。经被告大通县政府职能部门国土局、环保局、水务局、安全生产监督管理局等多家部门发证、论证，原告年产6800万块烧结砖生产线建设项目水土保持方案基本可行，技术上不存在问题，不造成环境污染。2015年12月30日，被告大通县政府、大通县国土局、长宁镇政府，在未作出行政强制拆除决定、更未告知原告依法享有的权利和救济途径的情况下，强制拆除了原告的砖厂。原告认为，被告拆除原告砖厂的行为认定事实错误，缺乏法律依据，程序违法。为保护原告的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定向法院起诉，请求法院判决：1、确认被告拆除原告砖厂的行政强制行为违法。2、诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供的证据材料有：
1、营业执照、组织机构代码、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件；
2、2015年11月17日、2015年12月3日大通县国土局、大通县长宁镇政府作出的《强制关闭粘土砖厂的通知》；
3、大通县工业投资项目备案通知书、集体土地使用证、采矿许可证、安全生产许可证、税务登记证；
4、长宁镇政府【2012】179号、大通县环保局【2013】42号、大通县水务局【2014】81号、86号、大通县环境保护监测站【2014】273号文件；
5、大通县大气污染综合治理工作领导小组办公室【2014】3号《督办通知》、2014年6月10日原告的《申请书》；
6、收据；
7、水土保持方案报告。
证据1证明原告的基本信息及诉讼主体资格。证据2证明三被告实施了强制行政行为，是适格的被告。证据3、6、7证明原告系经批准合法经营的企业。证据4证明原告生产项目合法，水土保持方案基本可行，工业废气排放值符合排放标准。证据5证明原告接到督办通知后按要求进行了整改，并于2014年6月10日申请领导小组检查验收，在未进行验收的情况下，三被告即强制拆除了原告的砖厂。
被告辩称
被告大通县政府口头答辩称，原告认为被告强制拆除行为违法错误，原告所述年产6800万块烧结砖生产线建设项目是原告向被告的有关职能部门报告要建设的生产线，原告并未建设，也未按规定向主管部门申请验收，并不存在被告拆除原告6800万块烧结砖生产线的事实。原告2012年7月15日就知道国务院国办发【2005】33号文件，知道其砖厂将要被关闭的情况。原告还向被告作出自行关闭砖厂的承诺，但原告不履行承诺一再违法经营，使得大通县政府环境整治工作受到阻碍。被告多次向原告送达关闭砖厂的通知，原告没有在规定的期限内关闭并自行拆除，被告有权依照强制法的规定强制拆除砖厂。
被告大通县政府向本院提供的证据材料有：
1、国办发【2005】33号文；
2、宁政【2006】117号文件；
3、大政【2012】148号文件；
4、大政办【2012】106号文件；
5、大长政字【2012】142号文件；
6、大委字【2013】167号文件
7、宁气治督【2013】1号文件；
8、大政【2013】269号文件；
9、政府工作通报；
10、会议纪要；
11、宁气治办督【2014】60号文件；
12、大长政字【2014】95号文件；
13、宁气治办催【2014】11号文件；
14、宁气治办督【2014】12号文件；
15、通知；
16、通告、签收表；
17、通知；
18、工作记录本；
19、调查情况一览表；
20、情况调查表、采矿许可证、安全生产许可证的基本情况；
21、工作汇报、分组表；
22、各粘土砖厂粘土存料消化统计表；
23、承诺书；
24、工业投资项目备案通知书；
25、粘土砖厂转型备案建设情况；
26、通知；
27、工作情况汇报；
28、现场执法监察笔录、责令改正违法行为决定书；
29、拆除通知书、送达回执；
30、批复；
31-34通知；
35、批复；
36、保证书、承诺书；
37、通知书；
38、通知及送达回证；
39、大通县国土资源局简报；
40、信访答复；
41、情况说明；
42、证明；
43、安全生产许可证；
44、照片；
证据1证明国务院办公厅下发通知到2010年年底，所有城市禁止使用实心粘土砖。证据2、3证明西宁市人民政府要求大通县政府在2008年12月31日前关停辖区内的所有粘土砖厂，大通县政府下发在2012年9月底前要关停所有粘土砖厂的通知。证据4证明大通县政府为推进关停砖厂工作成立了工作组。证据5证明长宁镇政府向辖区内粘土砖厂下发文件，要求在2012年9月底全部关停；证据6证明大通县政府制定的大气污染治理方案明确要关停高耗能低产值污染严重的企业。证据7证明大通县政府必须在2013年12月15日前关停所有粘土砖厂。证据8证明大通县政府制定《关于粘土砖厂关闭整改工作的通知》，原告被列为需要整改的砖厂。证据9证明大通县政府在阶段性总结关停粘土砖厂的工作通报中指出整改企业存在工作进展缓慢等问题。证据10证明大通县政府对关闭、整改粘土砖厂的工作做了进一步部署。证据11证明西宁市大气污染综合治理工作领导小组检查过程中发现原告未落实大通县政府相关文件精神，未经批准擅自生产。证据12证明长宁镇政府对关闭、整治粘土砖厂工作进行了部署。证据13证明西宁市环保局要求大通县政府必须在2014年9月12日之前采取有力措施停止原告的一切生产活动。证据14证明原告在没有整改的情况下继续生产严重影响周边环境及生态。证据15证明长宁镇政府通知各粘土砖厂负责人开会。证据16证明大通县政府2012年7月15日向原告下发关闭通告。证据17证明长宁镇政府要求各粘土砖厂提供企业相关材料。证据18证明长宁镇政府多次开会听取各砖厂负责人的意见并传达上级政府关停砖厂的要求。证据19证明大通县政府对全县的粘土砖厂的相关情况进行了相关调查。证据20证明原告的采矿证、安全生产许可证等证件已过期，原告属于违法生产经营。证据21证明长宁镇政府向大通县政府汇报粘土砖厂关停工作进展情况。证据22证明长宁镇政府对原告生产经营情况进行了跟踪调查。证据23证明原告承诺在大通县政府界定的范围内消化粘土存量，如果越界开采无条件关停粘土砖厂。证据24证明原告向大通县经济和商务局提出煤矸石烧结砖生产线建设项目，该局要求原告在办理相关批准手续后方可开工。证据25证明原告未按要求建设隧道窑，原粘土生产线未按要求拆除。证据26证明大通县政府两次下发通知要求各乡镇政府部署砖厂关停工作。证据27证明长宁镇政府汇报砖厂关停工作进展情况。证据28证明大通县环保局发现原告未办理环保手续，要求原告立即停产。证据29证明大通县政府向原告下发了关停通知。证据30证明大通县环保局批准了原告的煤矸石烧结生产线环境影响报告的请示。证据31证明原告违法生产且未按备案要求进行项目建设，被关停整改。证据32、33证明大通县林业局、安监局通知原告停止违法生产。证据34证明原告未经主管部门批准擅自开工建设。证据35证明原告水土保持报告书得到批准。证据36证明原告向大通县政府承诺在2015年12月11日起自行关闭砖厂、自行解决农民工工资问题。证据37、43证明原告存在采矿证、安全生产许可证过期等问题。证据38证明大通县国土局于2015年11月17日、2015年12月4日向原告下达强制关闭粘土砖厂的通知。证据39证明原告违反承诺、违法生产，被告对其进行了强制拆除。证据40证明大通县政府就原告信访问题作出答复。证据41、42证明原告没有落实水土保持方案的要求、没有进行项目竣工环保专项验收违法生产。证据44证明原告拒绝被告下发通知，被告进行张贴送达相关文件的事实。
被告大通县国土局口头答辩称，同意大通县政府的答辩意见。大通县国土局依据国办发【2005】33号文件和宁政【2006】117号文件对原告的粘土砖厂进行强制拆除；大通县政府和大通县国土局多次给原告下发整改、关闭通知并向原告送达，不存在原告不知情的情况；原告土地使用证、采矿证等已经过期，原告的经营属于违法经营；被告在多次督促未果的情况下实施的强制拆除行为程序合法，实体合法。
被告大通县国土局向本院提供的证据材料有：
宁政【2006】117号文件；
大委字【2013】167号文件；
大政【2012】148号文件；
大政【2013】269号文件；
大通县政府专题会议纪要（4）
现场执法监察笔录、大环责改【2012】39号文及送达
回证；
7-9、通知；
10-11、通知及送达回证；
12、通告；
13、通知书、送达回证；
14、通知；
15、强制关闭粘土砖厂的通知、送达回证及照片。
证据1、2证明西宁市人民政府作出限期关闭粘土砖厂的决定、大通县政府制定大气污染综合治理工作方案。证据3证明大通县政府制定加快推进粘土砖厂关停整治工作方案。证据4证明大通县政府下发全县粘土砖厂关闭整改工作通知。证据5证明大通县政府就2014年全县粘土砖厂关闭工作形成会议纪要。证据6、7、8证明原告未办理相关违法生产。证据9证明原告未编制水土保持方案。证据10证明原告的采矿许可证、安全生产许可证等已过期。证据11证明原告被责令停产。证据12证明大通县政府作出关闭粘土砖厂的通告。证据13证明大通县政府向原告作出责令限期拆除粘土砖厂制砖设备的通知。证据14证明大通县关闭粘土砖厂工作领导小组办公室向原告通知关停整改。证据15证明被告向原告发出限期拆除砖厂通知。
被告长宁镇政府答辩称，同意大通县政府及大通县国土局的答辩意见。大通县政府为进一步贯彻落实上级政府有关通知精神，作出大政【2012】148号、大政办【2012】106号、大政办【2013】136号等文件，旨在通过全面关闭全县范围内的粘土砖厂，保护耕地和植被资源，然而原告对此置之不理。原告在经营期间多次违反规定，多次拖欠民工工资，给当地造成恶劣影响。长宁镇政府根据上述文件精神要求制定工作方案，依照法律程序组织工作动员会、文书送达及工作记录等，并配合相关部门认真履行了自己的工作职责，并不存在行政强制行为违法的情况。
被告长宁镇政府提供的证据材料有：
1、大政【2012】148号文件；
2、大政办【2012】106号文件；
3、通知；
4、宁气治督【2013】1号文件；
5、通告；
6、通知书；
7、政府工作通报；
8、通知；
9、大长政字【2014】95号文件；
10、大长政字【2012】142号文件；
11、签收表；
12、通知；
13、签到表；
14、报到册；
15、工作汇报；
16、承诺书；
17、粘土存料消化统计表
18、送达回证；
19、工作分组表；
20、基本情况表；
21、记录本；
22、宁气治办催【2014】11号文件
证据1、3证明有关粘土砖厂关停的情况。证据2证明组建粘土砖厂关停整治工作组的情况。证据4证明西宁市人民政府关于全县砖厂整治的要求。证据5证明大通县政府通知要求关闭全县范围内粘土砖厂。证据6证明大通县政府责令原告在规定期限拆除其设施。证据7证明全县粘土砖厂关闭整改进展缓慢。证据8证明召开粘土砖厂关停工作动员会情况。证据9、10证明长宁镇政府制定粘土砖厂关停整治工作方案。证据11证明关停全县范围内粘土砖厂的通告签收情况。证据12证明对粘土砖厂摸底情况。证据13、14、15证明粘土砖厂关停整治工作动员会参会人员及签到及粘土砖厂关停整治工作开展情况。证据16证明原告承诺在工作组界定范围内消化粘土存量。证据17证明原告粘土存量情况。证据18证明责令原告限期拆除粘土砖厂制砖设备。证据19证明长宁镇粘土砖厂关停整治工作分组情况。证据20证明长宁镇粘土砖厂的基本情况。证据21证明长宁镇粘土砖厂关停工作记录。证据22证明原告经营违法违规，且环保不合格。
经庭审质证，原告对大通县政府提交证据材料的质证意见：证据1、3真实性没有异议，但是该通知不属于法律和行政法规。证据2不是行政拆除决定，西宁市人民政府不是行政拆除的主体。证据4、28不能作为被告实施强制拆除行为的依据。证据5、7、8、12、不属于行政决定。证据6真实性没有异议，但该方案不能作为被告实施强制拆除行为的依据。证据9是对关闭砖厂的工作进行通报，不属于规范性文件。证据11仅要求原告采取停产措施，并没有要求拆除。证据13、14认定的内容缺乏证据支持。证据10、15、16、17、19、20、对本案没有证明作用。证据18系伪造，且涉及原告记载的内容没有原告的签字。证据21属于调查报告，大通县政府并未提供长宁镇关于原告砖厂的立案、调查及处理结果的卷宗材料。证据22、25没有原告的签字确认，不能作为法院采信的依据。证据23真实性没有异议，但与本案没有关联。证据24真实性没有异议。证据26、27不能证明原告有违法行为。证据29不是拆除决定，没有向原告送达，送达回证签收栏、代收栏均没有原告的签字，对原告不产生约束力。证据30真实性没有异议，对证明方向有异议。证据31认定的事实错误。证据32、33内容仅要求整改，且未向原告送达。证据34与事实不符。证据35的真实性没有异议，批复证明原告的行为合法。证据36仅仅是保证，原告是否有违法行为，被告应该进行调查。证据37仅要求原告停产整顿，与拆除没有关联。证据38不属于拆除决定，没有告知原告享有的陈述、申辩等权利。被告采取的留置送达方式不符合法律规定，留置送达只有在当事人在场拒绝签字的时候才适用，而原告相关人员当时并不在场。送达回证上虽然有党得启的签字，但党得启本人不是当事人，且送达回证没有记载任何拒签情况。故该证据不能证明被告向原告依法送达相关文书。证据39真实性没有异议，证明被告没有做出行政拆除决定就对原告砖厂实施了强制拆除行为。证据40仅能证明原告砖厂拆除后向大通县信访局反映。证据41、42是被告在拆除原告的砖厂后做出的说明。证据43真实性没有异议。证据44不能证明被告的送达行为合法。
大通县国土局和长宁镇政府对大通县政府提交证据材料的真实性、合法性、关联性均不持异议。
原告对大通县国土局和长宁镇政府提交证据的质证意见同对大通县政府提交证据的质证意见。大通县政府对大通县国土局和长宁镇政府提交证据材料的真实性及证明方向不持异议。
大通县政府对原告提交证据材料的质证意见：证据1的真实性和证明方向没有异议。证据2认为大通县政府和大通县国土局的被告资格适格。证据3仅能证明原告批准时是合法经营的企业，不能证明原告后期的生产经营合法。证据4真实性不持异议，证明方向不认可。证据5真实性不持异议，证明方向有异议。证据6与本案没有关联性。证据7真实性没有异议，但仅能证明是个方案，具体是否实施不清楚。大通县国土局对原告证据材料的质证意见：同意大通县政府的质证意见，并作如下补充：证据3的证明方向不认可，该证据不能证明原告改制前后均为合法企业。原告的集体土地使用证、采矿许可证等已过期。证据4、5的真实性不持异议，但仅能证明原告通过长宁镇政府向大通县政府申请延期用地，且该申请一直未得到批准，不能证明原告生产项目合法。对于三份文件，仅能说明原告的项目进行了审批的流程，是否实施没有任何证据，对于检测报告不予认可。大通县长宁镇政对原告证据材料的质证意见同大通县政府和大通县国土局的意见。
经庭审质证,本院对原告提交证据材料的真实性予以确认。对被告大通县政府提交证据材料的真实性予以确认，但证据41、42系作出行政行为之后取得，本院不予采纳。对于被告大通县国土局和被告长宁镇政府提交证据材料的真实性予以确认。
本院查明
本院经审理查明，2006年6月30日，西宁市人民政府作出《关于限期关闭粘土砖厂和加快发展新型墙体材料的决定》（宁政【2006】117号），要求大通县政府在2008年12月31日前关停辖区内的所有粘土砖厂，逾期关停的依法组织强行拆除。2012年7月，大通县政府组建加快推进粘土砖厂关停整治工作组并印发《加快推进粘土砖厂关停整治工作方案》（大政【2012】148号），要求2012年9月底前全面整治关停全县范围内所有粘土砖厂。2013年11月大通县政府下发《关于认真做好全县粘土砖厂关闭整改工作的通知》（大政【2013】269号），将包括原告在内的15家砖厂列为需进行整改的砖厂，明确需整改的砖厂应根据自己的实际情况制定恢复治理方案并进行整改。整改待相关部门检查验收通过并经大通县政府批准后方可办理相关手续，同时要求需整改的砖厂自通知之日起停止一切生产经营活动。2014年5月、9月西宁市大气污染综合治理工作领导小组办公室向大通县政府分别下发督办通知及督办事项催办通知，指出原告未落实大政【2013】269号文件要求，未经审核批准擅自生产，生产工艺落后，且已造成区域生态破坏，整改未达到要求。2012年至2013年期间，大通国土局、大通县环保局等部门因原告存在未达到相关部门审批要求、未办理相关审批手续、采矿许可证、安全生产许可证过期等问题多次要求原告停产整改。大通县国土局、长宁镇政府于2015年11月17日、2015年12月4日分别向原告下发《强制关闭粘土砖厂的通知》并留置送达，要求原告在规定期限内自行拆除砖厂。2015年12月30日大通县政府组织大通县国土局等相关部门对原告砖厂进行了强制拆除。
另查明，2012年8月，大通县经济和商务局对原告年产6800万块煤矸石烧结砖生产线建设项目进行备案。备案要求原告在办理土地、城建、环保等相关批准手续后开工建设。2013年6月5日大通县环保局作出《关于大通联营砖厂申请审批年产6800万块煤矸石烧结砖生产线建设项目环境影响报告表的批复》（大环审【2013】42号），同意原告按照报告表所列项目属性进行建设，明确项目竣工后经验收合格后方可生产。2012年4月28日，大通县水务局作出《关于的批复》（大水务【2014】86号），同意原告的水土保持方案，并要求原告按相关规定进行建设，项目投产使用前及时申请水土保持设施验收。原告未按上述文件要求向相关部门申请项目验收。
本院认为
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，本案被告具有依法责令停止建设、限期改正、拆除等法定职责，故大通县政府、大通县国土局、长宁镇政府作为本案被告主体适格。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述法律规定，行政机关作出行政行为时应履行相应的法定程序。本案被告在作出被诉行政行为前，尽管多次要求原告关停整改，2015年11月17日、2015年12月4日两次下发《强制关闭粘土砖厂的通知》并向原告留置送达。但被告采用的送达方式不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定的留置送达的条件。而且，被告未依法履行催告义务，给予原告陈述和申辩的权利，未制作强制执行决定及履行公告程序，故被告的行政强制拆除行为程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
裁判结果
确认被告大通回族土族自治县人民政府、被告大通回族土族自治县国土资源局、被告大通回族土族自治县长宁镇人民政府强制拆除原告大通县地方建材管理站联营砖厂的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告大通回族土族自治县人民政府、被告大通回族土族自治县国土资源局、被告大通回族土族自治县长宁镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
