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《行政诉讼法》
第五十一条 人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案。
对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的,应当接收起诉状,出具注明收到日期的书面凭证,并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的,可以提起上诉。
起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。
对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
本条是关于立案登记及立案不当行为的救济及责任的规定。
相关条文
《行政诉讼法解释》
第一条 人民法院对符合起诉条件的案件应当立案,依法保障当事人行使诉讼权利。
对当事人依法提起的诉讼,人民法院应当根据行政诉讼法第五十一条的规定,一律接收起诉状。能够判断符合起诉条件的,应当当场登记立案;当场不能判断是否符合起诉条件的,应当在接收起诉状后七日内决定是否立案;七日内仍不能作出判断的,应当先予立案。
起诉状内容或者材料欠缺的,人民法院应当一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的,应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的,裁定不予立案,并载明不予立案的理由。
当事人对不予立案裁定不服的,可以提起上诉。
1.立案登记制形成
一般认为,传统的立案方式是审查立案,即人民法院对当事人的起诉要先进行审查,审查后再进行立案。在实践中,这种审查就容易成为少数法院故意不立案的借口。“立案难”问题,也就成为人民群众反映强烈的问题之一。而行政诉讼的“立案难”和“告状难”更是长期居于最高人民法院民意沟通信箱所列问题前列。极少数法院甚至采用“不收材料、不立案、不出裁定”的三不政策,严重损害了当事人提起诉讼的权利,也堵塞了公众通过理性合法方式表述诉求的权利。解决行政诉讼的“立案难”问题,是《行政诉讼法》修改的一个十分重要的目标。《行政诉讼法》草案讨论通过的最后阶段,恰逢十八届四中全会的召开,全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出,“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应当受理的案件做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权”。为了落实上述规定的精神,《行政诉讼法》第五十一条明确规定“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案”,行政诉讼也就成为法律最先明确规定立案登记制的诉讼领域。为了落实立案登记制,2015年4月13日最高人民法院审判委员会第1647次会议审议通过《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》,针对三大诉讼的立案登记制作出统一规定。但是行政诉讼制度有其特殊性,加之“立案难”一直是行政诉讼领域的突出问题,实践中立案部门与行政审判部门如何分工和衔接仍有需要厘清之处。故司法解释对立案登记制在行政诉讼中的具体适用作出进一步的明确规定。
2.立案登记制的基本内涵
正确理解本条规定的具体内涵,必须结合《行政诉讼法》及《登记立案规定》的相关内容,实现一般规定与特殊规定的对应与衔接。
(1)本条第一款明确有案必立、有诉必理的原则,要求符合法定条件的,要有案必立、有诉必理,充分保障当事人诉权
本款在起草时,曾使用的表述为“人民法院对符合起诉条件的案件,必须有案必立,有诉必理,依法保障当事人行使诉讼权利”,最后通过时调整为现有表述。主要原因有:第一,“应当立案”与“有案必立、有诉必理”的内涵具有等同性。第二,现有表述更为简洁,也更为通俗易懂。第三,避免社会公众的误读。尽管已限定前提条件为“符合起诉条件的案件”,但“有案必立、有诉必理”的表述可能使公众抱有心理上的过度期待,在感官上自觉忽略前提条件的限制。因此,本款规定应分两个层面进行解读:第一,依法应当受理的案件,必须做到“有案必立,有诉必理”。依法受理应受理的案件是法律的应有之义,但实践中仍有少数法院对于少数案件规定了不立案的“土政策”。在新司法解释实行之后,各级法院应依法清理及废止各辖区内的“土政策”,不能在法律规定之外设立新的立案条件或提高立案门槛,不得根据对案件实体审理和执行结果的预判决定是否立案,不得以支持地方经济发展、保护部门利益、社会热点关注等法定外因素为由,对符合法定条件的起诉不予登记立案。同时,法院内部也应树立正确的审判业绩考核理念,立案部门不得人为地控制立案,行政审判部门对立案移送的案件,不得以案件疑难、难以裁判等非法定理由将案件退回。第二,“有案必立,有诉必理”的对象是依法应当受理的案件。立案登记制并非对不法、不当的起诉也要立案受理,人民法院仍然要依法进行审查;对依法不属于受理的案件,应依法不予立案。
实践中,对依法不予立案,主要应当依据《行政诉讼法》第四十九条、第二十五条以及《登记立案规定》第十条的规定进行。主要包括以下几类:①不符合法定基本起诉条件的。具体情形有:原告不符合《行政诉讼法》第二十五条的规定、被告不明确、没有具体的诉讼请求和事实根据、不属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖等。②违法起诉或者不符合法律规定的。将不具有正当性的案件排除于立案范围,符合法律的基本精神。关于不正当性案件的确切情形,则需在积累足够的实践经验基础上,在适当的时机作出更为详细的规定。在现有制度的基础上,则可以结合《登记立案规定》第十六条的规定进行理解,如起诉行为将干扰立案秩序,或属于虚假诉讼、滥用诉讼权利的情形等,破坏立案秩序及诉讼诚信的,则不应予以立案。③涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的。④所诉事项不属于人民法院主管的。
(2)本条第二款规定了一律接收起诉状和先予立案
即不论当事人起诉能否成立,人民法院都不能采取所谓的“三不”措施,都必须接收起诉人的起诉状,并进行登记。由于行政案件的复杂性,对于那些当场不能判断是否符合起诉条件的,应当在接收起诉状后七日内决定是否立案;七日内仍不能作出判断的,应当先予立案。然后移交行政审判部门进行进一步审查,防止因不立案而损害当事人合法权益。
(3)本条第三款进一步强调一次性全面告知原则和补正后的处理程序,均属于实行立案登记制的具体表现
当事人提交起诉状(或口头起诉),是人民法院立案的前提条件,也是启动立案的基础。作为一种诉讼文书,法律对起诉状的形式和内容都有明确的要求。《登记立案规定》第四条规定,民事起诉状应当记明以下事项:①原告的基本信息;②被告的基本信息;③诉讼请求和所根据的事实与理由;④证据和证据来源;⑤有证人的,载明证人姓名和住所。行政起诉状参照民事起诉状书写。上述五项内容在是否属于起诉状必须记明事项方面并不完全相同,具体可分为两大类:前三项为必要事项,即不记明则不能成为起诉状;后两项为非必要事项,即不记明并不影响其成为起诉状。
与起诉状相对应的是相关的证明材料,《登记立案规定》第六条规定,当事人起诉应当提交以下材料:①起诉人的身份证明复印件;②委托起诉或者代为告诉的,应当提交授权委托书、代理人身份证明、代为告诉人身份证明等相关材料;③具体明确的足以使被告或者被告人与他人相区别的姓名或者名称、住所等信息;④起诉状原本和与被告或者被告人及其他当事人人数相符的副本;⑤与诉请相关的证据或者证明材料。与起诉状应记明事项相同,起诉材料中应提交的材料也可分为两类:前三项及第(四)项的起诉状原本为必要起诉材料,剩余事项为非必要起诉材料。
对于起诉状内容或起诉材料欠缺的,人民法院应当一次性全面告知需要补正的内容、材料及期限。关于补正的期限,应给予人民法院必要的自由裁量权,由其根据起诉期限、听取起诉人意见等相关事项进行合理确定。正常而言,在人民法院的正确指引之下,当事人为赢得诉讼都将依照法律规定书写起诉状及提交起诉材料,而且这是当事人的诉讼义务,在提起诉讼前应当做好充分准备工作。
(4)本条第四款是当事人上诉权的规定
本款规定蕴含着两层含义:一是立案环节可以直接作出不予立案裁定。在立案登记制实行之后,有的法院对此产生疑惑,认为立案登记制实行后是否应不加区分地一律予以立案,对于不符合起诉条件的情形,仍应交由行政审判部门进行裁定。事实上,这种疑惑是完全不必要的,立案环节可以直接作出不予立案裁定,与《行政诉讼法》第五十一条及本条第三款规定是相符的,只是与立案审查制相比,作出不予立案裁定时应当更加慎重,除非有明显不符合起诉条件的情形,即前述不应依法受理的各类案件,通常不宜在立案环节作出裁定。二是对于不予立案的裁定,当事人具有法定的上诉权。这与《若干解释》第六十三条第二款相符合,即不予受理裁定可以提起上诉。而且,由于裁定可以上诉的情形具有严格限制,将不予立案裁定明确列入可以提起上诉的范围之内,是实行立案登记制的必然要求,否则实践中可能出现大量的不予立案裁定不能上诉而使立案登记制被架空。
1.全面理解立案登记制
立案登记制并非完全放弃审查,登记立案并不是不讲法律规定,而是必须以诉讼法关于立案受理条件、程序、标准的规定依法受理案件。既不能人为设置条件限制或剥夺当事人诉讼权利,也不能违反法律规定不负责任地乱立案。
立案登记制实行之后,社会各界高度关注的是法院立案数量,担心大幅增长而导致案多人少的矛盾进一步加重。这些都需要通过配套的改革措施来解决。比如全面拓展行政纠纷解决渠道,尤其是充分发挥行政复议制度功能,使司法真正成为纠纷解决的最后一道防线。与此同时,人民法院应当根据案件数量情况,适时调整法官员额,依法通过简易程序,提高审判效率,以缓解办案压力。
2.进一步简化立案登记并利用现代科技让立案工作更加贴近群众
除了到法院立案大厅立案的传统方式外,《登记立案规定》还要求,各级法院要提供网上立案、预约立案、巡回立案等诉讼服务,要善于利用现代化的科学技术让司法更加便民。要改变立案审查制的不同法官不同审查标准和要求的做法,采取统一的形式立案标准,实现立案的格式化、模式化管理,如制定立案所需材料及立案流程说明书,有利于当事人对照补正材料,也有利于人民法院履行法定告知义务;在导诉台前摆放各类立案文书模板,供当事人参考。最高人民法院在《行政诉讼法》及《适用解释》施行之际,配套颁布行政诉讼文书样式(试行),可以作为全国法院系统在行政立案环节中的重要参考。实践中,一些法院重视提升立案服务质量,更加注重服务当事人。如在立案大厅中设立导诉台、诉讼指导区、当事人休息区等,让取号、等候、办理等整个过程更为方便。还有的开设自助立案区,由当事人按照“当事人自助立案服务流程图”自助操作:先点击进入诉讼材料拍照功能模块,经过拍照、文档制作、输入原告被告相关信息等程序完成自助立案。自助立案成功的,将由法院发送案件代码和密码。有的还推广微信引导等。这些都更好地体现了司法的人民性,值得肯定。
3.依法惩治虚假诉讼、恶意诉讼和无理缠诉
在充分保护诉权的同时,也要强调树立正确的诉讼观念。作为当事人,应当依法行使诉讼权利,坚持诚信诉讼原则,杜绝恶意串通或者冒充他人提起诉讼,不能试图通过诉讼等方式侵害国家或他人合法权益或达到不正当目的。实践中,少数地区存在虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠讼等现象,对行政机关及人民法院造成较大困扰,对社会资源和司法资源造成巨大损害。《登记立案规定》第十六条规定:“对干扰立案秩序、虚假诉讼的,根据民事诉讼法、行政诉讼法有关规定予以罚款、拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”
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